Valószínű, hogy ez a válasz a magyar tisztviselő karnak – amely kitűnő hazafiakból és odaadó szakemberekből áll, és amelynek megérdemelten jó hírneve van – az első hallásra rosszul fog esni. De az is valószínű, hogy nincs komoly tisztviselő, aki azt állíthatná, hogy a magyar közigazgatásban minden a legjobban van. Sőt! Mindenki lát a maga ügykörében nehézségeket, tud is javaslatokat azok enyhítésére. Továbbá illetékes helyről: a különböző kormányok részéről is állandóan ismétlődik az a megállapítás, hogy a közigazgatás reformjára szükség van, és ígérik is, hogy azt meg fogják csinálni. Azonban igen kevés történt eddig ezen a téren. Ha mégis, úgy azok csak részletek, lehetőleg alsó szerveknél, a segédhivataloknál, a községi jegyzői ügykörben végrehajtva, vagy legfeljebb egyik-másik tárca ügykörében, de minden összefüggő terv nélkül, és nem mélyrehatóan.

Ennek az elindulni-nemtudásnak, ennek az egy helyben topogásnak az a lélektani oka, hogy miniszterek és hivatalnokok egyaránt azt hiszik, hogy ha holnap komoly reformot valósítanának meg, abból azt lehetne következtetni, hogy ők tegnapig nem voltak kiváló miniszterek vagy príma tisztviselők, mert akkor a közigazgatásban nem volna mit javítani.

Ez a felfogás azonban nagyon téves, mert azon a logikai hibán alapszik, hogy elhanyagol egy lényeges megkülönböztetést, amelyet a szervezéstudomány már régen felismert. Ezek a következők: aki másokkal együtt dolgozik – márpedig a tisztviselő, aki egy szervezetnek része, mind ilyen –, annak a munkaeredménye nemcsak a maga képességeitől és buzgalmától függ, hanem a szervezet többi tagjáétól is, függ a munkatársaitól, a főnökeitől, és az alárendeltjeitől.

Erre mindennaposak a példák. Ha a fogalmazói kar minden tagja gyorsan és pontosan dolgozik is, de nincs elég gépírónő, aki a tisztázatokat készítse, és a segédhivatalokban több hetes torlódás keletkezik, az egész hivatalnak az lesz a híre, hogy „onnan nem lehet az intézkedéseket kivárni”. Vagy: ha egy főnöknek több az alárendeltje, mint amennyinek a vezetését győzni lehetséges, akkor feltorlódik a revízió, az alárendeltek nem tudnak tőle döntést kapni, és a dolgok nem mennek jól, pedig lehet, hogy a főnök is, az alárendeltjei is kitűnő emberek, és csak szervezési hiba szállítja le valamennyiük teljesítményét. Ugyanakkor egy másik hivatal, amelynél ilyen aránytalanságok nincsenek, gyorsan és eredményesen tud dolgozni, s ennek megfelelően a hírneve is jobb lesz, úgy a hivatalnokok, mint a közönség körében.

Ugyanígy lehetnek az alkalmazott munkamódszerének is káros kihatásai a hivatalnok és a hivatal munkateljesítményeire. Azok a vitéz huszárok, akik 1914 őszén Galíciában a „vörös ördög” hírnevet kivívták, a halált megvető bátorság felülmúlhatatlan példáját adták, de az elért katonai eredmény mégsem volt arányban az áldozatukkal, nem az ő hibájukból, hanem a vezetés hibái, az elavult harcászati nézetek miatt, amelyek nem vették figyelembe, hogy lovasrohamot drótakadályok és géppuskafészkek ellen nem lehet intézni.

Röviden kifejezve, az itt a lényeg, hogy a teljesítmények megítélésénél különbséget kell tennünk az egyént terhelő, és a szervezetet terhelő tényezők között! Ha a magyar közigazgatás megítélésénél ez a megkülönböztetés érvényesül, akkor a továbbfejlődés fő akadálya elhárul.

Azt már senki sem tagadja, hogy a közigazgatásunknak sok a szervezeti hibája. A helyzet az, hogy jobb szervezettel és jobb munkamódszerekkel a mai magyar köztisztviselői kar sokkal jobb teljesítményeket érhetne el. És akkor az eddigi fáradsággal elérhetné egyúttal azt is, hogy munkája eredményével maga is meg lenne elégedve, és az emberektől jogos kritika helyett elismerést kapna. A közigazgatás reformja tehát a nemzetnek és a közszolgálatnak egyaránt érdeke!

Főleg két nagy jelentőségű szervezeti hibára szeretnék most a magyar közigazgatásban rámutatni.

Az egyik az, hogy közigazgatásunk méretei az utolsó 80 év alatt, azaz az abszolutizmus óta, olyan arányban megnövekedtek, hogy a vezetés minőségileg is sokkal nehezebbé vált, mint volt a mai kormányzati rendszer bevezetése idején, –  1848-ban, amikor is a nádor egyéni hatalmát a kormány testületi szervére ruházta át, amelyben a miniszterelnök csak primus inter pares… A közigazgatási apparátus megnövekedését a mellékelt ábra szemlélteti. Leolvashatjuk róla, hogy a magyar állam alkalmazottainak száma 1870-ben 23.000 volt. Azóta ez a szám évről évre nőtt, és 1918-ban 230.000-re emelkedett. Trianonnal elvesztettük az ország kétharmadát, több ízben B-listákat is csináltunk, de a létszám mégsem apadt le 120.000 alá. A közalkalmazottak száma a Csonkaországban nem volt kisebb, mint amennyit Nagy-Magyarország is csak csak 1900 körül ért el. Ez a szám a területvisszaszerzések után arányosan emelkedett. A fejlődés tehát azt jelenti, hogy ma egy miniszter alá több alkalmazott tartozik, mint amennyi alkalmazottja 70 év előtt az egész államnak volt…

A magyar közigazgatást azonban az állami alkalmazottakon felül az önkormányzatok: a főváros, a vármegyék, a városok és községek, az OTI, az OMBI és más községi üzemek nagyszámú alkalmazottai is alkotják. Ezért sokkal nehezebb a mai kormánynak, a mai miniszterelnöknek ma a közigazgatási apparátuson úrrá lenni, és azt kézben tartani mint például az gróf Andrássy Gyula idején volt. Meg kell jegyeznem, hogy ez a fejlődés nemcsak Magyarországon ilyen arányú, hanem párhuzamos minden államban, és közös oka az ipari forradalom, és a kapitalizmus kifejlődése.

De a változás nemcsak a méretekben jelentkezik, hanem a ma megoldásra váró feladatok sokféleségében és nehézségében is! Ez hozta magával annak a szükségét, hogy a közhivatalt nobile officium-ként ellátó laikus közfunkcionáriusok helyett a mai közigazgatás szakképzett, jórészt egyetemet végzett és hivatásos tisztviselőket alkalmazzon. Közigazgatásunknak tehát az egész teste, apparátusa megváltozott azóta, hogy a mai kormányrendszerre áttértünk. Olyan kormányunk van, amelyet arra a feladatra szabtak, hogy laikusokból álló, kis apparátust is hatalmi feladatok megoldásában vezetni tudjon. Ezért gondolték, hogy állhat a kormány is laikusokból, akiket pártszempontok, nem pedig aszerint választanak ki, hogy értenek-e tényleg a közigazgatásnak a vezetéséhez, amelynek ők a fejei?

Most pedig ugyanettől a kormánytól azt kívánjuk, hogy laikus létére vezetni tudjon egy szakképzett emberekből álló, akkora apparátust, amelynek a vezetése már maga is külön tudomány, és csodálkozunk azon, hogy ez nem egészen jól sikerült. Látjuk, hogy egyik kormány őrlődik fel a másik után, egyik sem ura az apparátusnak, nem tud abból olyan működést kifejteni, amely elegendő volna a feladatok megoldására.

Hogy lehetséges ez? Hiszen a minisztereink is jó szándékú magyar emberek, éppúgy mint a tisztviselők, és az együttműködésük mégsem jár a kívánt eredménnyel. A magyarázat az, hogy szervezeti hibák szállítják le a közigazgatás, mind pedig az azt vezető kormány teljesítményeit. Egyszerűen: XIX. századi szervezettel XX. századi feladatokat éppúgy nem lehet megoldani, amint a ’48-as honvédek fegyverzetével nem lehetne a mai háborúban helytállni! A nemzet számára a politikai apparátus elavultsága nem jelent kisebb veszedelmet, mint amilyet a katonai készületlenség jelentene.

Másik fontos oka a reform szükségességének közigazgatásunk elavult beállítottsága. A XIX. század eszménye a jogállam volt. Az önkényuralommal szemben a jog uralmáért olyan totális sikerrel küzdött, hogy a világháború előtti időben a közigazgatástól már nem is kívántak mást, mint hogy jogszerű legyen. Ha a közigazgatás a jogot nem sértette, meg voltak elégedve vele. Mi, akik abban az időben végeztünk jogot (és a magyar közigazgatás mai vezető köztisztviselői mind ebbe a korosztályba tartoznak), tanúságot tehetünk arról, hogy a közigazgatás eredményességéről,  a teljesítményekért való felelősségéről, a szervezés tudományáról, és az eredmények elérésének feltételiről az egyetemen semmit sem hallottunk. Ellenben annál többet hallottunk arról, hogy a közigazgatás jog, tehát aki jogász, az a közigazgatáshoz eo ipso ért.

Ez azonban tragikus egyoldalúság. A jog és az eredmény nem szükségképp járnak együtt, és a közigazgatás jogszerűsége az eredményességet nem tudja pótolni. Azért, mert a magyar ember az önkényuralmat nem állja, nem kell lemondania arról, hogy [a] közigazgatástól a feladatok megoldását várja. A jogállam például arra a kérdésre, hogy vannak-e az országban analfabéták, azt feleli, hogy van törvényünk a kötelező népoktatásról. A himlőtől és a tífusztól azonban azonban csak a védőoltás ment meg, nem pedig annak kötelező elrendelése. A vasúti igazgatástól azt kívánjuk, hogy a vonatok pontosan közlekedjenek, és szerencsétlenségek ne legyenek, nem érjük be tehát azzal, hogy van üzletszabályzat és menetrend. Nem lehet az árvíz ellen sem törvényjavaslattal védekezni, és a kenyérhiányt sem lehet rendőri intézkedésekkel megszüntetni. Itt előrelátásra, szervezésre, munkára, anyagra, és célszerű intézkedések sorozatára van szükség.

Ezek a példák, azt hiszem, világosan mutatják, hogy mi a különbség a közigazgatás jogállami beállítottsága, és az eredményességre való beállítottság között. Közigazgatásunk reformjára tehát abból a célból is szükség van, hogy a ma is domináló jogállami beállítottságot felváltsa a feladatok megoldásáért, az eredményekért való felelősség beállítottsága. Ez a jogállam eszményével szemben nem visszaesést, hanem éppen továbbfejlődést jelent.

A vezetésem alatt álló Magyar Közigazgatástudományi Intézettel behatóan vizsgáltam azt a kérdést: mennyit ér a közigazgatás az emberek számára? Munkánk eredménye meg is jelent „A közigazgatás és az emberek” címen. A tatai járás példáján részletesen kimutattuk, milyen nagy mértékben tér el egymástól az, amit a jogszabályok előírnak, és az, ami abból megvalósult. Sajnos, sok minden nem érhető el a jog eszközével.

Megállapításaink egyik legfontosabbja az volt, hogy a közigazgatás a mezőgazdasági lakosságtól áll a legtávolabb, és annak az életviszonyaiban tudja a legkevesebb eredményt elérni. Pedig földművelésügyi közigazgatásunk nem kevésbé felel meg a jogállam követelményeinek, mint a többi.

Közigazgatási diagnózisom alapján kísérletet tettem a tatai járás mezőgazdaság[a] terén a közigazgatási therápiára nézve is. Szakemberek bevonásával elkészült a járás talajának agrokémiai vizsgálata, és azután három községben 20-24, arra vállalkozó kisgazdával többtermelési kísérleteket végeztünk. Dr. Csiky János agrokémikus vezetésével a fajtakiválasztási és műtrágyázási kísérletek már az első ében azzal a fényes eredménnyel jártak, hogy a termésátlagok 50-80%-kal emelkedtek, és a ráfordított költségen felül jelentékeny tiszta hasznot mutatnak fel.

Ha a magyar mezőgazdaság a folyó évben másutt is ezzel az intenzitással gazdálkodott volna, most nem volt kenyérínség. Ha pedig mindig így gazdálkodnánk, akkor a magyar mezőgazdaság termésátlagai ma nem állnának ott, ahol a német mezőgazdaság termésátlagai már 1870-ben álltak. Ez egyúttal világosan mutatja azt is, hogy milyen károkat okoznak a nemzetnek a XX. század igényeinek megfelelő közigazgatási reform elmaradása, amelyet a termelők és a dolgozók közös nemzeti érdekeinek előmozdítására kellene minél gyorsabban és szakszerűbben megalkotni és végrehajtani.

Magyary Zoltán ny. r. egyetemi tanár

*

In Magyar Futár, I. évfolyam, 7. szám (1941. július 10.), 10. p.