A hatályban lévő nemzetközi kisebbségi jog előzményei voltaképpen azonban még sokkal régibb időre nyúlnak vissza. Gyökereivel ugyanis ama nemzetközi szerződések hosszú sorozatába kapaszkodik, amelyeket a XVI. századtól kezdve Nyugat- és Közép-Európában a protestáns és katolikus, a Közel-Keleten pedig a keresztény és mohamedán vallási kisebbségek érdekében kötöttek.

Nyugat- és Közép-Európában a reformáció után számos állam azzal a súlyos feladattal találta magát szemben, hogy a lakosságában támadt vallási szakadást megszüntesse, vagy legalábbis áthidalja. Mivel azonban e problémát a belső állami törvényhozás eszközeivel mindjárt megoldani nem sikerült, és az a háborúk egész sorára vezetett, a kérdés a belső államjog síkjáról hamarosan a nemzetközi jog síkjára vetődött ki. IX. Károly francia király Erzsébet angol királynővel 1572-ben kötött szerződésétől kezdve századokon át csaknem minden békeszerződésben találunk oly rendelkezéseket, melyek a protestánsoknak, vagy a katolikusoknak, esetleg mindkettőjüknek a vallás szabad gyakorlatát biztosítják. A most említett szerződés, valamint az 1648. évi münsteri spanyol-németalföldi békeszerződés még csak a szerződő felek alattvalóira terjedt ki, azaz voltaképpen még nem kisebbségi, hanem csak idegenjogi természettel bírt, de már a XVII. század elején olyan szerződésekkel is találkozunk, amelyek a más államnak átengedett területek egész lakosságának biztosították a vallás szabad gyakorlásának jogát. 

Minthogy a ma már egész könyvtárt betöltő kisebbségi jogi irodalomban eddig erre senki még csak nem is utalt, nyomatékosan fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy e jogtörténeti szempontból korszakalkotó fejlődést Bethlen Gábornak II. Ferdinánddal 1622. január 6. és 7. napján kötött nikolsburgi békeszerződése indította meg, amely a Bethlennek életfogytiglan átengedett magyarországi megyék (Szabolcs, Szatmár, Bereg, Zemplén, Borsod és Abaúj) területén élő katolikusok vallásszabadságának és egyházi igazgatásának tiszteletben tartására is kötelezte az erdélyi fejedelmet. Az I. Rákóczi György és III. Ferdinánd között 1645. december 16-án létrejött linzi békeszerződés pedig a vallásszabadságot nemcsak a Partiumban, de a király kezén maradt magyar területeken is biztosította, mégpedig kifejezetten a jobbágyok (rustici) számára is, szöges ellentétben a „cuius regio, eius religio” akkor Nyugat-Európában általánosan uralkodó elvével.

Ezen az elven épült fel, és ezért a linzi szerződéssel szemben határozott visszaesést jelent a harmincéves háborút 1648-ban lezáró vesztfáliai béke, nevezetesen az osnabrücki szerződésnek az a rendelkezése, amely a közvetlenül a birodalomtól függő (reichsunmittelbar) nemességet és a szabad birodalmi városokat a ius reformandi-val ruházta fel, ami azt jelentette, hogy a területükön élő lakosság vallását ők állapíthatták meg. A nikolsburgi szerződésben kifejezésre jutott azt az elvet, hogy a cesszió útján más szuverén uralma alá jutó lakosság megtarthassa vallását, a vesztfáliai béke csak abban a formában vette át, hogy a Svédországnak átengedett Pomerániában, Rügen szigetén és Stralsund városában, valamint a Brandenburgnak jutott érseki és püspöki területeken az evangélikusok, a Franciaországnak átengedett elzászi helységekben pedig a katolikusok vallásszabadságát biztosította, tehát oly alattvalókét, akiknek vallása azonos volt az új szuverénével. Az 1660-ban Olivában kötött svéd-lengyel békeszerződés, amelyben Svédország a neki átengedett Livóniát illetőleg kötelezettséget vállalt a katolikus vallás korlátlan szabadságának örök időkre való megvédésére, azonban újból felvette az elejtett fonalat, és azóta a XVII. és XVIII. század úgyszólván minden fontosabb békeokmányában megtalálható az a záradék, amely az átengedett területek lakosságának a szabad vallásgyakorlatot biztosítja. A vallásszabadság elve így lassanként communis opinióvá vált, és a Belgiumot Hollandiával rövid és boldogtalan frigyre egyesítő 1814. június 24-i bécsi jegyzőkönyv minden, tehát nemcsak a keresztény vallásgyakorlat szabadságát, és valamennyi polgár egyenlő hivatalviselési képességét proklamálta, ezzel mintegy jelképezve azt, hogy a vallási kérdés Nyugat-Európában három évszázad ádáz küzdelmei után immár végleges megoldást nyert, mégpedig az individualizmus, az egyes polgárok jogainak biztosítása formájában.    

De az egyházak mint közületek kollektív jogainak elismerésére is vannak példáink egyes nyugat-európai államokra nézve létrejött nemzetközi szerződésekben. Az osnabrücki békeszerződés V. cikke a katolikusok és protestánsok összességének egyenjogúságát biztosította. Így a birodalmi gyűlésen a vallás ügyeit nem szótöbbséggel, hanem szabad megegyezéssel (amabilis compositio) kellett elintézni. A birodalmi kamarát úgy kellett megalakítani, hogy az a császár által kinevezett négy tanácselnökön kívül, akik közül kettő evangélikus, ötven ülnökből álljon, akik közül huszonnégyet az evangélikus, huszonhatot pedig a katolikus rendek jelölnek úgy, hogy kettőt a császár nevez ki. A katolikusok és protestánsok közti, valamint az egyházi és politikai természetű perek részére oly tanácsokat kell alakítani, amelyekben a két felekezet egyenlő számban legyen képviselve. Amennyiben az ugyanolyan vallású ülnökök összességének véleménye más, mint a másik valláshoz tartozóké, úgy az ügyet a birodalmi gyűlés elé kell terjeszteni. Ugyanez vonatkozik az udvari bíróságra is, a közvetlenül a birodalomtól függő (reichsunmittelbar) evangélikusok és a birodalomtól csak közvetve függő (reichsmittelbar) katolikusok közti pereket illetőleg is, és megfordítva.

Az 1815. március 29-én aláírt bécsi jegyzőkönyv (az 1815. május 20-én kelt szerződés XII. cikkének melléklete) a Savoya által a genfi kantonnak átengedett községek katolikus lakosságának a községi önkormányzatban biztosított bizonyos kollektív jogokat. E jogok a következők: Carouge városában a községi tisztviselők legalább kétharmada katolikus legyen, és a polgármesterekből és két tagból álló községi elöljáróságban a katolikusok legalább két taggal legyenek képviselve. Amennyiben a protestánsok száma valamely községben eléri a katolikusokét, úgy mind a községi tanács, mind a községi elöljáróság választásánál fenn kell tartani az egyenlőség és váltakozás elvét (l'égalité et l'alternative). Ezzel azonban vége is szakadt a vallásfelekezetek, mint olyanok jogi helyzetének nemzetközi szerződések útján való biztosítása. Nem volt rá többé szükség, mert a vallásszabadság és jogegyenlőség elvének általános győzedelmeskedése az egyes vallásfelekezetek közti különbségeket fokozatosan kiküszöbölte a többhitű nyugat-európai államok törvénytárából, és így feleslegessé vált az is, hogy területi cessziók alkalmával az átengedett területek vallásfelekezeteinek jogi helyzetét a békeszerződésekben is garantálják. 

II.

Míg a katolicizmus és a protestantizmus antitézise Nyugaton sok helyütt az egyes népeken belül is két pártot teremtett, addig a Balkánon a bogumilizmus megszűnése, illetőleg a bogumilok egy tekintélyes részének mohamedanizálása után a pravoszláv kereszténység egységét semmiféle, jelentőségében a reformációhoz hasonlítható mozgalom nem bontotta meg. Így azok a népi erők, amelyek az iszlámot terjesztő és magát vele szinte önnön etnikumának feláldozásáig azonosító törökségbe való beolvadásnak útjában állottak, az ortodoxia közös védfala mögé húzódhattak vissza. E védekezést megkönnyítette az, hogy nyomban Konstantinápoly elfoglalása után II. Mohamed szultán az ökuméniai patriarchát tette a keresztény milet, azaz nemzet fejévé, akinek hatásköre nemcsak lelki ügyekre terjedt ki, hanem a világiakra is, így a családi és házassági, az öröklési és végrendeleti jogra is. A modern terminológiát használva azt lehetne mondani, hogy az „ortodox nemzet” a személyi elven felépült autonómiával bírt az ottomán birodalmon belül. Azok a nemzetközi kötelezettségek tehát, amelyeket a XVI. század óta a Porta a törökországi keresztények javára vállalt, nemcsak a görögkeleti egyház, hanem közvetve a Balkán nem-török népeinek érdekeit is szolgálták. 

E szerződések tanulmányozása mindenekelőtt azt a tanulságot nyújtja, hogy miként Nyugaton, úgy a Keleten is elsőnek az idegenek vallása részesült nemzetközi védelemben. A kapitulációk, amelyeket Törökország területén csak az 1924. évi lausannei békeszerződés szüntetett meg, az olasz signoriák, majd a francia király, és azután a többi nagyhatalom alattvalóinak vallásszabadságát biztosították, és így kisebb[ség]jogi kötelezettségeknek még nem tekinthetők. Csak a törökök Magyarországból való kiűzése után, 1699-ben kötött karlócai békeszerződés helyezte a török birodalom területén működő római katolikus papságot, általában honosságra tekintet nélkül nemzetközi védelem alá, és biztosította I. Lipótnak, valamint a lengyel királynak azt a jogot, hogy a katolikus vallást illető panaszaikat nagyköveteik útján a szultán elé terjesszék. Hasonló jogot szerzett az orosz cár az 1774. évi kücsük-kajnardzsei békeszerződés révén, amelyben a szultán kötelezettséget vállalt arra, hogy a keresztény vallásnak és templomainak állandó védelmet fog nyújtani. Bárhogyan is forgassuk ezt a rendelkezést, az Szentpétervárnak szilárd jogalapot nyújtott arra, hogy a kereszténység védelmének örve alatt interveniáljon Törökországgal szemben. A gyakori orosz intervenció állott az úgynevezett keleti kérdés tengelyében, és érthető, hogy Oroszország szevasztopoli veresége után az 1854. évi párizsi jegyzőkönyvben, amellyel Törökországot a nemzetközi jogközösségbe és az európai koncertbe felvették, e jogot megszüntették, természetes elvnek mondva ki azt, hogy a hatalmak nem fognak beleavatkozni sem a szultánnak alattvalóihoz való viszonyába, sem pedig a török birodalom belső ügyeibe. 

Két évtizeddel később, az 1878. évi berlini szerződésben azonban Törökországnak újból ki kellett nyilatkoztatnia, hogy fenntartja a vallásszabadságot, és annak a legtágabb kiterjedést biztosítja. Ugyanakkor Bulgáriának, Montenegrónak, Szerbiának és Romániának is kötelezettséget kellett vállalnia arra, hogy [a] vallása miatt senkit sem fog kizárni a polgári és politikai jogokból, a közszolgálatokból, hivatalokból és méltóságokból, valamint a különböző hivatások és iparágak gyakorlásából. Hasonló rendelkezéseket tartalmaznak a keresztények, illetőleg a muzulmánok javára azok a későbbi békeszerződések is, amelyek a berlini kongresszus és a világháború befejezése között eltelt negyven esztendő alatt a Balkán térképét teljesen újjáalakították. A hosszú sort az 1918. május 17-én aláírt, de sohasem ratifikált bukaresti német-osztrák-magyar-bolgár-török-román békeszerződés zárja le, melyben Románia arra kötelezte magát, hogy a római katolikus, bolgár-ortodox, protestáns, mohamedán és izraelita kultusznak ugyanazokat a jogokat biztosítja, mint a románnak.   

A berlini szerződésnek említett rendelkezései a nyugat-európai jogfejlődéshez hasonlóan az egyes polgárok vallásszabadságát biztosították, azaz az individualizmus jegyében fogantak. Emellett azonban a mohamedán vallási közületek, mint kollektivitások nemzetközi védelme is állandó tárgya a XIX. század második felében az európai területének, és ezzel mohamedán alattvalóinak is mind nagyobb részét elvesztő Törökországgal kötött békeszerződéseknek. Így Anglia az 1878. július 1-jén kötött szerződésben elismerte a mohamedán egyházi bíróságnak (mehkemei séri) az általa megszállott Ciprus szigetén lakó mohamedánok közti perekben való kizárólagos hatáskörét, azaz a seriátjogot, és ezzel a mohamedánok jogi autonómiáját. Az 1881. május 24-én a nagyhatalmakkal kötött szerződésben Görögország a neki átengedett Tesszáliát illetőleg vállalt kötelezettséget arra, hogy a mohamedán közületek autonómiája és egyházi szervezete, valamint az egyházi ingatlanok és alapítványok igazgatása érintetlen marad, ezenkívül a vallási ügyekben a helyi seriátbíróságok hatáskörét is elismerte, sőt hozzájárult ahhoz, hogy a mohamedánok vallási ügyeikben szabadon érintkezhessenek egyházi felsőbbségükkel. Bosznia és Hercegovina annektálása után a Törökországgal 1909. február 26-án kötött szerződésben Ausztria-Magyarország biztosította a mohamedán alapítványok (vakufok) jogait és a mohamedánok szabad érintkezését egyházi felsőbbségükkel. Hasonló rendelkezéseket találunk az egyfelől Törökország, másfelől pedig Bulgária, Görögország és Szerbia között kötött, és a balkáni háborúkat befejező 1913. évi békeszerződésekben. Ezek rendelkezései között [közül] kiemelendők azok, amelyek szerint Szófiában egy mufti székeljen, mint közvetítő a seikh-üz-izlam (a kalifa után a legnagyobb mohamedán egyházi méltóság) és a bolgár kultuszminiszter között. Szerbiában pedig a muftik bírói hatásköre számos személyi és családjogi ügyekre is kiterjedt. 

III.

Eddigi fejtegetéseim során a XVI. század óta a vallási kisebbségeknek biztosított nemzetközi jogvédelem történetét azért foglaltam össze, mert enélkül a nemzeti és nyelvi kisebbségek érdekében létrejött modern nemzetközi jogszabályokat jól megérteni, és helyesen magyarázni nem lehet. Az utóbbi kisebbségek nemzetközi védelme azonban mindössze százhúsz esztendőre nyúlik vissza, aminek egyszerű magyarázata az, hogy a nemzetiségi eszme, mint elsőrendű államalkotó tényező, csak a XIX. században lép a történelem színpadjára.  

Közbevetőleg azonban legyen szabad megjegyeznem, hogy az ama tudományos világban is széltében-hosszában elterjedt felfogás, mely szerint a nemzetiségi eszme csak a francia forradalom és a német romanticizmus nyomán vált állandó tényezővé, nem helytálló. Germany in Transition című művében találóan állapította meg Herbert Kraus, hogy nemzeti öntudat mint történelmi tényező azóta van és fejti ki befolyását, amióta csak államok vannak. A nemzetiségi kérdés történetének tanulmányozása valóban számos bizonyítékot nyújt arra, hogy - bár a nemzet, náció szó csak a XV. század folyamán veszi fel mai értelmét - a nemzetiségi eszme a középkori ember előtt sem volt ismeretlen fogalom.   

Így - hogy csak néhány közelfekvő példára hivatkozzam - a szomszédos Csehországban, a nemzetiségi küzdelmek e klasszikus földjén Cosmas, az első cseh krónikaíró a XI. században, majd két évszázaddal később Dalimil a legnagyobb ellenszenv és gyűlölet hangján írt az idegenekről, azaz elsősorban a Premyslidák udvarában oly nagy szerepet játszó németekről.

Ennek az egyelőre inkább csak negatív irányú nemzeti érzésnek megnyilatkozása a mi Aranybullánk 11. cikke is: „Si hospites, videlicet boni homines, ad Regnum venerint, sine consilio Regni, ad dignitates non promoveantur”. [„Ha idegenek, tudniillik derék emberek jőnek az országba, ne tetessenek tisztségekbe az ország tanácsa nélkül”.] 

Más országokban a vendégek, vagy ha úgy tetszik: az idegen nyelv és etnikum térfoglalása elleni védekezés sokkal drasztikusabb formát ölt. Így például Wilnából 1440-ben kiutasítják a német nyelvtanítókat. Viszont Szászországban a XV. század végén halálbüntetés terhe alatt tilos a szláv (szorb) szó, és a vendet becstelennek tekintik.

A keresztény univerzalizmus eszméje és a latin nyelv uralma a szellemi életben, valamint a vendégeknek Európa-szerte biztosított kiváltságok, amelyek sok helyütt - miként nálunk a szepesi és erdélyi szászoké - egészen a nemzeti autonómiáig terjedtek, a nemzeti ellentéteket jelentősen mérsékelték ugyan, de - mint a fenti példákból kitűnik - teljesen meg nem szüntették. Az egyházi egység felbomlása, a köznyelveknek az irodalomba való benyomulása, és a modern demokrácia felé való fejlődés mindjobban kiélezi azokat. Csehországban már 1615-ben, hat évvel a fehérhegyi csata előtt a rendek törvényt hoznak, amely elrendeli, hogy minden gyermek tanuljon meg csehül, és azok a gyermekek, akik e nyelvet bírják, szüleik halála után dupla részt és az ingatlanokat örököljék, míg a csehül nem tudó gyerekek csak pénzt kaphassanak. Idegenek pedig ne lakhassanak az országban, és ne vétessenek fel egy város polgárai sorába, amíg csehül meg nem tanulnak, de akkor is sem ők, sem pedig utódjaik harmadíziglen ne viselhessenek bárminő hivatalt.  E példátlanul türelmetlen és támadó nacionalizmussal szemben minálunk a magyar nemzeti eszme ugyanebben az időben legfeljebb a védekezésig jut el, amidőn az 1608. évi koronázás előtti I. törvénycikk elrendeli, hogy a szabad királyi városok főbírái, tanácsnokai és egyéb méltóságai, a nemzetre való tekintet és a vallás különbsége nélkül vegyesen és váltakozva a magyarok, németek és szlávok sorából választassanak. 

A nemzetiség tehát már jóval a francia forradalom előtt egyike volt az államalkotó tényezőknek. A francia forradalom azonban minden egyébnél elsőbbrendű államalkotó tényezővé tette azzal, hogy a király helyett a nemzetre, amely alatt a citoyenek összességét értette, ruházta az állami szuverenitást. Minthogy pedig Franciaország lakossága, XIII. és XIV. Lajos, Richelieu és Mazarin kormányzati és kulturális összpontosítása nyomán már a Bourbonok alatt egységes politikai közösséggé alakult, ott a népszuverenitás új köntösében fellépő nemzetiségi eszme az államot - főleg kifelé - nemcsak, hogy nem gyengítette, hanem még meg is erősítette. 

Ezzel szemben Közép- és Kelet-Európában Herder és a német romanticizmus hatása alatt a németek, de a szlávok és olaszok is nemzeten nem az állampolgárok, hanem az etnikailag és nyelvileg azonos emberek összességét értették. Németország határai odáig terjednek, amíg németül beszélnek: „so weit die deutsche Zunge klingt”, hirdette egy sokszor idézett versében Ernst Moritz Arndt már 1813-ban, és - ellentétben a lényegében mindig jogilag és poltikailag, tehát nyugat-európai mintára fogalmazott magyar nemzetfogalommal - a németek és szlávok ma is, a románok és olaszok pedig [a] legutóbbi időkig szociológiailag formulázták meg a nemzeti eszmét, hogy annak jegyében küzdjenek az ugyanahhoz az etnikai és nyelvi közösséghez tartozó emberek egy államba való egyesítése érdekében, illetőleg az idegen uralom ellen.  

Így vetette fel közvetve a francia forradalom a nemzeti kisebbségek kérdését, amely mindaddig, amíg a vallási kérdést meg nem oldották, teljesen háttérbe szorult a vallási kisebbségek problémája mellett. Alig néhány évvel azután, hogy Franciaországban fellángolt a nagy forradalom máglyája, Ausztria, Oroszország, Törökország és Poroszország már szemben találta magát a nemzetiségi kérdés megoldásának súlyos feladatával, amely - ugyanúgy, mint a XVI. században a vallási kérdés - hamarosan külpolitikai jelentőséget nyert, és nemzetközi szerződések tárgyává lett. Így Oroszország az 1809-ben Svédországgal kötött frederikshamni békeszerződésben Finnország jogainak és kiváltságainak, Oroszország, Ausztria és Poroszország az 1815. június 9-én kelt bécsi aktában lengyel alattvalóik nemzeti képviseletének és intézményeinek, azaz törvényhozási és közigazgatási autonómiájának biztosítására, Törökország pedig az 1812. évi bukaresti, az 1826. évi ackermani, az 1829. évi drinápolyi, az 1834. évi szentpétervári és az 1849. évi balta-limnai orosz-török szerződésekben Moldva és Oláhország, a bukaresti szerződésben pedig azonfelül Szerbia autonómiájának tiszteletben tartására is kötelezte magát. A felsorolt szerződésekben a „kisebbségek” szó ugyan nem fordul elő, és az általuk biztosított jogok a területhez tapadnak, de ugyanolyan joggal, ahogy például az 1919. szeptember 10-i Saint germaini kisebbségi szerződésben a Kárpátoktól délre fekvő rutén területnek biztosított autonómiát a nemzetközi kisebbségi jog keretében szokás tárgyalni, e szerződéses rendelkezéseket is nemzeti, illetőleg nyelvi kisebbségek érdekében kötöttnek mondhatjuk.

Nem az államterület egy részének, de már a polgárok egy, a többségtől etnikailag és nyelvileg különböző csoportjának jogokat biztosító rendelkezést találunk az 1878. évi berlini szerződés 4. cikkében, amelyben Bulgária arra kötelezte magát, hogy azokban a községekben, ahol a bolgárok török, román, görög és egyéb lakosokkal vegyesen élnek, a választásoknál és a szervezeti szabályzat kidolgozásánál számolni fognak e lakosok jogaival és érdekeivel. E rendelkezés már teljesen a francia forradalom gondolatvilágának bélyegét viseli magán. Ahogy a nagy francia forradalom az állam és egyes polgárai között semmiféle közbenső kollektív testületeket el nem ismert, és eltörölte a rendeket, céheket és seigneurieket, úgy az idézett cikk is Bulgária egyes török, görög, stb. lakosainak, nem pedig a török, görög, stb. kisebbségnek [a] jogait és érdekeit biztosította. Ugyanígy az 1881. évi konstantinápolyi szerződés Görögország nem-hellén származású, az 1913. évi bukaresti szerződés pedig Szerbia török nyelvű polgárai, nem pedig a kisebbségek bizonyos jogainak elismerésére kötelezte az illető államokat. De hogy a nemzeti kisebbségek autonómiájának nemzetközi jogi biztosítása a XIX. század második felében sem szakadt meg, az kitűnik a berlini szerződés Kelet-Ruméliára, továbbá az örmény és egyéb tartományokra vonatkozó rendelkezéseiből, valamint a nagyhatalmaknak ezek végrehajtását sürgető gyakori intervencióiból is.  

A berlini szerződés 13. cikke a bolgár-lakta Kelet-Rumélia területi autonómiáját biztosította. 23. cikke az 1868. évi általános szabályzatban az 1899-ben autonóm tartományból félszuverén állammá alakult, 1913-ban pedig Görögországgal egyesült Kréta szigete részére a belső török államjog által biztosított autonómiát nemzetközi jogi kötelem tárgyává tette, és Törökországot [az] egyéb tartományait illetőleg is a helyi szükségleteknek megfelelő szabályzatok kidolgozására kötelezte. Ez utóbbi rendelkezés volt az alapja a nagyhatalmak által Macedónia számára követelt reformoknak is. Az 1903. évi macedón felkelés után Ausztria-Magyarország és Oroszország által lefektetett mürzsteigi program a többi között a különböző nemzetiségek megfelelőbb csoportosítását lehetővé tevő közigazgatási beosztást és a helyi autonómiák kifejlesztését vette tervbe, de az 1908. évi ifjútörök forradalom miatt nem valósulhatott meg. Különös figyelmet érdemel végül az 1913. évi bukaresti békekonferencián egyfelől Románia, másfelől pedig Bulgária és Görögország között létrejött ama megállapodás, amely szerint az utóbbi két állam a területükön élő kucooláhoknak iskolaügyi autonómiát és egy külön püspökség létesítését helyezte kilátásba, Románia pedig jogot nyert arra, hogy ezeket az intézményeket az illető kormány felügyelete alatt anyagilag támogathassa.  

IV.

A nyugat-európai protestáns és katolikus, valamint a törökországi és balkáni vallási és bizonyos nemzeti kisebbségek, illetőleg azok egyes tagjainak javára létrejött nemzetközi rendelkezések tehát azok a történelmi előzmények, amelyek a világháború után kötött kisebbségi szerződések megkötését előkészítették.

Ez utóbbi szerződések eszmetörténeti jelentősége elsősorban abban rejlik, hogy - bár a vallási minoritások[ról], illetőleg azok tagjairól sem feledkeztek meg - a kisebbségek nemzetközi védelmének súlypontját a nemzeti és nyelvi kisebbségekre helyezték át. Egy további fontos következménye e szerződések megkötésének az, hogy a nemzetközi kisebbségi védelem körét lényegesen kiterjesztették. Míg ugyanis a világháború előtt az csak Törökországra és a Balkánra terjedt ki, addig a világháború után Európának a Helsinki-Trieszt vonaltól keletre eső részét, ezenkívül pedig Törökország ázsiai birtokait, továbbá Irakot és Szíria bizonyos területeit is átfogja. Jogi szempontból pedig igen fontos az a változás is, hogy a világháború után kötött kisebbségi szerződések egy nagyobbik része a Nemzetek Szövetségének kollektív garanciája alá helyeztetett, illetőleg azokat maga a Szövetség kötötte meg.

Tudnunk kell ugyanis azt, hogy 1919-ben és 1920-ban a szövetséges és társult főhatalmak Lengyelországgal, Csehszlovákiával, Jugoszláviával, Romániával és Görögországgal, a szövetséges és társult hatalmak Ausztriával, Magyarországgal és Bulgáriával, 1923-ban pedig Törökországgal kötöttek szerződéseket a kisebbségek javára. Hasonló kötelezettségeket vállalt a Nemzetek Szövetségével szemben Albánia, Litvánia, Lettország, Észtország és Irak. A Memel-területet illetőleg Litvánia Angliával, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, az Aaland-szigeteket illetőleg pedig Finnország Svédországgal kötött szerződésében vállalt kisebbségjogi kötelezettségeket. A Felső-Sziléziára vonatkozó német-lengyel egyezmény a nemzetközi kisebbségi védelmet Felső-Sziléziának arra a részére is kiterjesztette, amely az 1921. évi népszavazás után Németországnál maradt. Míg e szerződések betartására a Nemzetek Szövetsége mint azok garánsa, illetőleg (a deklarációknál) mint szerződő fél ügyelhet fel, addig egyes bilaterális kisebbségi szerződések csak a pacta sunt servanda elvének védelme alatt állanak. Ilyen szerződéseket kötött Danzig szabad városa Lengyelországgal, Olaszország Jugoszláviával, Oroszország Finnországgal, Kelet-Karéliá[val] és Lengyelországgal a területén élő lengyeleket, továbbá Törökországgal Batum területét és Franciaország Törökországgal Alexandrette, Antiochia és Adana török lakosságát illetőleg, továbbá Csehszlovákia Ausztriával és Lengyelországgal, Lettország Litvániával és Észtországgal, Albánia Bulgáriával, és végül Románia Jugoszláviával. Kisebbségjogi természettel bír végül a kölcsönös kisebbségek önkéntes kicserélésére vonatkozó bolgár-görög, és azok kötelező kicserélésére vonatkozó török-görög szerződés is, amelyeket egyébként már végrehajtottak.   

Ennek a rövid dolgozatnak a keretében nem lehet célom a szerződések e hosszú sorozata valamennyi rendelkezésének magyarázata, vagy akár csak futólagos felsorolása is. Részletes jogi elemzésüket System des internationalen Minderhetienrechts cím alatt legutóbb megjelent művemben adom, és ezért a továbbiak érthetőbbé tétele végett csak a következőket jegyzem meg.    

Időrendben a világháború utáni kisebbségi szerződések közül elsőnek a Lengyelországgal 1919. június 28-án Versailles-ban kötött szerződés jött létre. Ennek 1-9. és 12. cikkeit kisebb-nagyobb változtatásokkal más szerződések is átvették. Ezek alkotják az általános nemzetközi kisebbségi jogot, szemben a szerződések egyéb rendelkezéseivel. Úgy az általános, mint a különös kisebbségi jogszabályok egy része az illető államoknak területi felségjogaik a nemzeti, nyelvi és vallási kisebbségekhez tartozó személyekkel, vagy azok csoportjaival, illetőleg a kisebbségekkel mint olyanokkal szemben való gyakorlását illető kötelezettségeit állapítja meg, és az ún. anyagi kisebbségi jogot alkotja. Másik részük ellenben a kötelezettségek teljesítésének garanciáit, illetőleg az annak biztosítására hivatott eljárási szabályokat foglalja magába, és ezt alaki kisebbségi jognak szokás nevezni. 

A kisebbségi szerződések általános anyagi rendelkezései a kisebbségekhez tartozó egyéneknek, nem pedig a kisebbségeknek mint olyanoknak biztosítanak bizonyos jogokat. Eltekintve ugyanis az állampolgárság megszerzésére és az opcióra vonatkozó jogoktól, amelyek egyébként szintén individuális természetűek, de alkalomszerű jellegük miatt bennünket ehelyütt nem érdekelnek, a kisebbségi szerződések általános anyagi rendelkezéseinek magva a szabadság és jogegyenlőség biztosítása. A szerződések értelmi szerzői: Wilson, Lloyd George, Clemenceau és Orlando a liberális-individualista társadalomszemléletet testesítették meg, és elsősorban a francia forradalom eszméinek alkalmazását akarták biztosítva látni Közép- és Kelet-Európának a világháború után kialakult új rendjében, mint ahogy a berlini kongresszus Oroszország képviselőjének, Gorcsakoffnak ellenállásával szemben ezeket az eszméket a Balkánra alkalmazta. 

Ehhez képest a szerződések az életnek és a szabadságnak teljes és tökéletes (pleine et entière) védelmét, valamint minden hit, vallás és felekezet szabad gyakorlatát, mégpedig mind nyilvános, mind magán úton, az állam minden lakosa, a törvény előtti egyenlőséget az egyenlő polgári és politikai jogokat pedig az állam valamennyi polgára számára biztosítják, beleértve a kisebbségekhez tartozó személyeket is. Az egyenlőség elvéből folyik a szabad nyelvhasználat joga a magán- és üzleti életben is, továbbá a magán jótékonysági, vallási és társadalmi intézmények, iskolák és más nevelő intézetek saját költségen való létesítésének, fenntartásának és igazgatásának joga a kisebbségi nyelv használatával és a vallás szabad gyakorlatával, végül pedig azokban a városokban és járásokban, ahol a lakosság jelentékeny arányát alkotják, a kisebbségeknek az a joga, hogy az állami, törvényhatósági és más költségvetésekben a közalapokból nevelési, vallási vagy jótékonysági célokra fordított összegekből méltányos részt biztosítsanak részükre.

Minthogy a szabadság védelmét a szerződések az állam minden lakosa részére biztosítják, a nemzetközi jog általános elvei szerint pedig az állam az idegeneknek nem köteles politikai jogokat adni, a szerződések szabadságfogalma csak a személyes szabadság védelmére terjed ki. Politikai jogokat a szerződésileg kötelezett államok kisebbségi polgáraiknak csak a jogegyenlőség keretei között kötelesek adni, azaz csak annyiban, amennyiben azokat a többséghez tartozó polgároknak is biztosítják. Ebből azt a fontos következtetést kell levonnunk, hogy a kisebbségi polgárok politikai jogaira vonatkozó védelem nem abszolút, hanem csak relatív, és az állam- és kormányforma változásaihoz képest bővülhet, de meg is szűkülhet. Egyetértve Kunzzal és Búza egy legutóbb megjelent tanulmányának végkövetkeztetésével, úgy vélem, hogy a parlamentarizmus megszüntetése, bármily sok előnyt rejtsen magában e rendszer a kisebbségekre nézve, valamint a diktatúra, vagy az abszolutizmus bevezetése önmagában még nem megsértése a kisebbségi szerződésnek. Azzá csak akkor válnék, ha az állam lakosait a személyes szabadságtól megfosztaná, és a kisebbségi polgárokat kizárná azokból a polgári és politikai jogokból, amelyeket egyéb polgárainak, ha szűk körben is, de mégiscsak megad. Külön ki szeretném emelni azonban azt, hogy a nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege elvét, amely az abszolút monarchia büntetőjogi módszerei elleni küzdelemben fogantatott, mint az egyéni szabadság biztosítékát a kisebbségi szerződések abszolút védelemben részesítik, úgyhogy az e szerződések által kötelezett államok szerződésszegést követnének el, ha azt a nullum crimen sine poena elvével cserélnék fel.

Ami a jogegyenlőséget illeti, meg kell említenünk, hogy annak a szerződések értelmében nemcsak a jogi, de a tényleges egyenlőséget is magában kell foglalnia. Az Állandó Nemzetközi Bíróságnak az albániai görög magániskolák ügyében 1935. április 5-én 64. szám alatt kelt jogi véleménye szerint pedig a tényleges egyenlőségnek hatásosnak, reálisnak kell lennie, ami nem zárja ki a megkülönböztetett eljárást, amennyiben az a különböző helyzetek közötti egyensúlyra vezet. Ebből az a következtetés vonható le, hogy a kisebbségi polgároktól nem szabad bizonyos polgári vagy politikai jogokat azzal az indokolással megvonni, hogy ezekkel a jogokkal a többséghez tartozó polgárok sem bírnak, feltéve, hogy a belső államjog az utóbbiak nemzeti, nyelvi vagy vallási szükségleteiről oly módon gondoskodik, amelyet az előbbiektől megtagad. A szerződések tehát tiltják azt az alaki jogegyenlőséget, amely az anyagi jogegyenlőséggel ellenkezik.

Az Állandó Nemzetközi Bíróság gyakorlatában kifejezésre jutó ez a jogelv tökéletes összhangban áll a kisebbségi szerződések ama rendelkezéseivel, amelyek a kisebbségi polgárokat megkülönböztetett elbánásban részesítik. Ezzel a szerződések ugyan az alaki egyenlőséget áttörték, de nem egyúttal a tényleges, az anyagi egyenlőséget is, anélkül persze, hogy ezt tökéletesen megvalósítanák. A tényleges egyenlőség elvéből ugyanis az következnék, hogy a kisebbségi polgárok nyelvüket a bíróságok és a közigazgatási hatóságok előtt minden esetben szabadon használhassák, és az állam ugyanolyan feltételek mellett tartson fenn kisebbségi nyelvű iskolákat, mint államnyelvűeket. Ez gyakorlatilag persze megvalósíthatatlan, mert egy államtól sem lehet kívánni azt, hogy minden bíróságnál és hatóságnál a területén élő valamennyi kisebbség nyelvét bíró tisztviselőket alkalmazzon, és minden kisebbség részére minden fokozaton ugyanazokat az iskolákat tartsa fenn. A megoldást tehát kompromisszum útján kell keresni, és a legtökéletesebb megoldás az lesz, amely valamennyi jogtechnikai és iskolaszervezési lehetőség felhasználásával a lehető legtöbb kisebbségi polgár számára teszi lehetővé nyelvének a hivatalos életben való használatát, valamint gyermekeinek anyanyelvükön való iskoláztatását.   

A kisebbségi szerződések is a kompromisszum útját választották. A szerződések szerint ugyanis az egyes államoknak megfelelő könnyítéseket kell nyújtaniuk kisebbségi polgáraiknak avégből, hogy nyelvüket a bíróságok előtt mind szóban, mind írásban használhassák, és azokban a városokban és járásokban, ahol a lakosság jelentékeny arányát alkotják, gyermekeik részére az elemi iskolákban a nyelvükön való tanulás lehetőségét kell biztosítaniuk. A lengyel szerződés 7. cikkének, 4. és 9. cikkének (1) bekezdése, ahol e rendelkezések találhatók, azonban a jogi interpretációt igen nagy nehézségek elé állítják. E kifejezések: megfelelő könnyítések és városokban és járásokban, ahol a más, mint lengyel nyelvű lengyel állampolgárok jelentékeny aránya lakik, szinte a dodonai Pythia jóslataira emlékeztetnek, körmönfont diplomáciai, nem pedig szabatos jogászi toll fogalmazta őket, és a kiterjesztő magyarázat is csak igen sovány tartalmat hámozhat ki belőlük. Jelentőségüket a nemzetközi jog fejlődése szempontjából mindazonáltal mégsem szabad lebecsülni, mert a világháború előtt a tannyelv kérdéséhez csak az 1913. évi szerb-török, s az 1914. évi görög-albán, a hatóságok előtti nyelvhasználat kérdéséhez pedig semmiféle szerződés nem mert hozzányúlni.

Ezek a kisebbségi jogok, amelyek voltaképpen nem is szubjektív jogai a kisebbségi polgároknak, hanem csak reflexei, visszatükröződései az illető államok által vállalt kötelezettségeknek, a kisebbségekhez tartozó egyes polgárokra vonatkoznak, nem pedig a kisebbségre, mint összességre, mint kollektivitásra. Bár - mint láttuk - tisztában vannak a kisebbségi kérdés szociológiai jelentőségével, és éppen erre való tekintettel a formai egyenlőség elvét formálisan áttörik, a kisebbségek jogi személyiségét nem ismerik el. Lucien Brun és Búza ama véleményével szemben, hogy a lengyel kisebbségi szerződésnek a méltányos részre vonatkozó 9. cikkének (2) bekezdése a kisebbségek jogi személyiségének hallgatólagos elismerését foglalja magában, Foucques-Duparckkal, Le Furrel, Brunssal,  Wintgenssel, Heinrich Dörgevel, Kunzzal és más kiváló nemzetközi jogászokkal együtt a szerződések e rendelkezéseit sehogy sem tudom úgy magyarázni, hogy az a kisebbségeket jogi személyekül ismeri el.

A kisebbségi szerződések általános rendelkezései, mit nem lehet eléggé ismételni, az amerikai Declaration of Independence és a francia Déclaration de l'homme et du citoyen liberális és individualista talajából sarjadnak, és miként a francia forradalom állam- és társadalombölcselete, úgy e rendelkezések is az állam és [az] egyes polgárok között semmiféle közbenső közületet nem ismernek el. Nem ismerik el a nemzeti közösséget és az egyházaknak, mint olyanoknak sem adnak jogokat, hanem csak az egyes hívőknek biztosítják a vallás szabad gyakorlatát, és nyelvüknek az egyházi életben való szabad használatát. Nem hunyhatnak ugyan szemet a nemzeti és vallási kisebbségek szociológiai léte fölött, de ennek következményeit csak addig a pontig vonták le, hogy egyes tagjaiknak biztosítottak valamelyes jogokat. Clemenceau kísérőlevele még a lengyel kisebbségi szerződés 10. cikkét - amely a közalapokból a zsidó közületeknek a 9. cikk (2) bekezdése szerint járó arányos rész felosztására helyi bizottságok szervezését írja elő - is úgy magyarázza, hogy nem jelenti a zsidók, mint külön politikai közületek elismerését. Annál kevésbé rejlik ily elismerés a 9. cikk (2) bekezdésében, amelyben sem közületekről, sem pedig helyi bizottságokról nincs szó. 

Itt rejlik éppen a szerződések általános rendelkezéseinek egyik legnagyobb gyöngéje, amely miatt már aláírásuk pillanatában sem állottak a kor színvonalán. A minoritások, de különösen a nemzeti kisebbségek fogalmának lényege ugyanis tagjaiknak az a közös érzése, az a közösségi öntudatuk, hogy a többségtől különböző szociológiai kollektivitást, öncélú személyiséget alkotnak. Lényegük az, amit a francia Hauser vouloir-vivre collectif-nek nevez. Ezt Wilson is érezte, mert II. és III. népszövetségi javaslatának 6. kiegészítő javaslatában a jogegyenlőséget még a faji és nemzeti kisebbségeknek akarta biztosítani, nem pedig a hozzájuk tartozó egyes polgároknak. Ezt a pontot később angol kezdeményezésre törölték ugyan, de David Hunter-Miller, az amerikai békedelegáció titkárának és Wilson bizalmasának 1919 április végén készült tervezete a kisebbségeket közjogi testületek (public corporations) gyanánt kívánta elismerni. A kisebbségi szerződések megszövegezésével megbízott új államok bizottságának május 3-án kelt első jelentése is azt javasolta még, hogy Lengyelország már a békeszerződésben járuljon hozzá egy olyan szerződésnek a főhatalmakkal való megkötéséhez, amely a lakosság többségétől fajra, nyelvre vagy vallásra nézve különböző közületek védelmére szolgáljon. A május 13-án kelt jelentésben azonban már nem foglaltatott ilyen rendelkezés. Így azután a kisebbségi szerződések általános rendelkezései határozott visszaesést jelentenek azokkal a kollektivisztikus szabályozási módszerekkel szemben, amelyeket a háború előtti osztrák és magyar nemzetiségi jogban találunk.   

Ausztriában ugyanis már az 1867. évi birodalmi alaptörvény híres 19. cikke „valamennyi néptörzsnek sérthetetlen jogot biztosított nemzetiségének megőrzésére és fejlesztésére”, azaz elismerte a néptörzsek, a nemzetiségek jogi személyiségét. Enenk az elvnek a végrehajtásában Csehországban az 1873. évi 17. sz. tartományi törvény úgy a német, mint a cseh iskolák részére külön helyi és járási iskolatanácsok létesítését írta elő, azaz a cseheknek éppen úgy, mint a németeknek, községi és járási iskolaügyi autonómiát adott. Az 1890. évi 46. sz. törvény azután a tartományi iskolatanácsot is két nemzetiségi tagozatra bifurkálta, a cseh tannyelvű iskolák valamennyi ügyében való határozathozatalt a cseh tagozatra bízva, vagyis a cseheket a tartományban is iskolaügyi autonómiával ruházta fel. Az 1981. évi 20. sz. törvény a tartományi mezőgazdasági tanácsot is két tagozatra osztotta, amelyek mindegyikének tagjait az illető nemzetiséghez tartozó polgárok választották. Az 1894. évi 9826. sz. belügyminiszteri rendelet az orvosi, egy 1914. évi közmunkaügyi miniszteri rendelet pedig a mérnöki kamarát tagolta hasonlóképpen. A csehek tehát a mezőgazdasági, továbbá az orvosi és mérnöki önkormányzaton belül külön, a személyi elven alapuló nemzeti autonómiával bírtak.

Morvaországban az 1897. évi 40. számú tartományi törvény a mezőgazdaságot, az 1906. évi 4. sz. törvény (lex Perek) pedig a tartományi iskolaügyi tanácsot bifurkálta ilyeténképpen, miután az 1905. évi 87. sz. helytartói hirdetmény az orvosi kamarát is cseh és német tagozatra osztotta. De nemcsak a cseh, hanem egyéb osztrák tartományokban is találkozunk oly törvényes rendelkezésekkel, amelyek nem a nemzetiségekhez tartozó egyes személyeket, hanem a nemzetiségek mint olyanok egyenjogúságát biztosították intézményesen. Így a déli részben olaszlakta Tirolban már az 1881. november 8-án 35. szám alatt kelt tartományi törvény a tartományi mezőgazdasági tanácsot két (német és olasz) tagozatra osztotta. Mindezek az intézmények tehát a tanügyi, illetőleg a mezőgazdasági igazgatás nemzeti önkormányzatát adták meg az illető nemzetiségeknek.

Nagyon figyelemreméltóak azok az osztrák intézmények is, amelyeknek célja egyes nemzetiségeknek a tartománygyűlésekben, vagy pedig azok egye szerveiben való arányos képviseletének biztosítása volt. Így az 1905. november 27-én kelt és 1 ex 1906. szám alatt kihirdetett morvaországi törvény a tartománygyűlésben három kúriát, egy csehet, egy németet és egy vegyeset szervezett. Az utóbbiba az olmützi hercegérseken és a brünni püspökön kívül a nagybirtok képviselői tartoztak, a másik kettőbe pedig a tartománygyűlésnek az illető nemzetiséghez tartozó egyéb tagjai. A tartománygyűlési választások alapját alkotó névjegyzékeket is bifurkálták, mégpedig úgy, hogy a cseh választópolgárokat külön cseh, a németeket pedig külön német névjegyzékbe vezették be. A tartomány (lengyel) lakosságának azonban külön névjegyzék már nem jutott, ami mindenesetre szépséghibája volt a törvénynek. A tartománygyűlési kúriák hatásköre persze nem volt valami tág, és mindössze arra terjedt ki, hogy a tartománygyűlés egyes funkcionáriusai önnön kebelükből válasszák, a tanügyre és a tartományi intézetekre vonatkozó  referátumok az illető nemzetiséghez tartozó választmányi tagoknak osztassanak ki, továbbá az illető kúriából a tartományi választmányba beválasztott ülnökök három jelöltet kandidálhassanak az illető nemzetiségek részére fenntartott tanítói, hivatalnoki és szolgai állásokra, stb.

Bukovinában az 1910. május 26-án 26. sz. alatt kelt törvény a tartománygyűlésben hat kúriát létesített, mégpedig egyet-egyet görögkeleti, lengyel, német, román és zsidó jelleggel, egyet pedig vegyes jelleggel, amelynek egyedüli feladata bizonyos választásoknak meghatározott kulcs szerint való megejtése volt. Messze vezetne, ha e helyen kimerítően beszámolnék annak a bonyolult választási rendszernek a részleteiről, amely a tartománygyűlési választásokat szabályozta, és ezért csak azt említem meg, hogy az utóbbi választások részére a törvény egy-egy román, rutén, német és lengyel választási testületet létesített úgy, hogy a zsidók a német választási testületeken belül külön szavaztak saját jelöltjeikre. E törvénynek is szépséghibája volt az, hogy a csángómagyarokra, lipovánokra, oroszokra és egyéb kisebb minoritásokra nem volt tekintettel, amit azonban némileg megmagyaráz és kiment az a körülmény, hogy e soknemzetiségű tartomány nagyobb nemzetiségeinek igazságos kielégítése sem volt könnyű feladat. Jegyezzük meg végül azt, hogy Galíciában az 1914. július 8-án 65. sz. alatt kelt tartományi törvény a tartománygyűlési választások megejtésére hivatott egyes rendi (foglalkozási) kúriákon belül létesített külön nemzeti választási testületeket, úgyhogy 227 tartománygyűlési mandátumból 61 a ruténeknek jutott volna. E törvény végrehajtására azonban a világháború hamaros kitörése miatt már nem került sor.  

A kiegyezés utáni magyar törvénytárban sem hiányoznak oly jogszabályok, amelyek a nemzetiségekhez tartozó egyes polgárokon túl a nemzetiségeket, mint kollektívumokat ruházták fel autonóm jogokkal. A magyar tudomány még tartozik a nemzetnek azzal, hogy a világháború előtti nemzetiségi jogszabályaink összességét a külföldnek valamely világnyelven bemutassa, és helyesen megvilágítsa, amint ezt Hugelmann münsteri professzor osztrák vonatkozásban már megtette.  

Nemzetiségi törvényünk, az 1868:XLIV. tc. a liberális individualizmus jegyében áll, az egyes nemzetiségi polgároknak, nem pedig a nemzetiségeknek nyújt jogokat, de ezen az elvi alapon olyan alkotás volt, aminek az érvényben lévő kisebbségi szerződések általános rendelkezései messze mögötte maradnak, és amit a kétoldalú szerződések közül is csak az 1937. július 15-én lejárt lengyel-német felső-sziléziai egyezmény múl felül. Az 1867. évi kiegyezésről írt szép művében a később ellenünk fordult Louis Eisenmann joggal állapíthatta meg e század elején az Eötvös-féle törvényről, hogy az egészben véve valóban nagyon liberális. „Ha egyszer elfogadjuk azt a kiindulási pontját - írta -, hogy a nemzet politikailag egy, és a nemzetiségek nem külön testületek az államban, a részletintézkedések valóban nagylelkűségről és őszinte igazságvágyról tanúskodnak.”

Voltak azonban olyan törvényeink is, amelyek egyes nemzetiségeket külön közjogi testületek gyanánt szerveztek meg. Ilyen volt mindenekelőtt az 1868:XXX. tc., amely a horvát népet politikai nemzetként ismerte el, és Horvát-, Szlavón- és Dalmátországokat oly széleskörű területi autonómiával ruházta fel, amelynek a múltban nem volt, és - a Memel-terület autonómiájától eltekintve - jelenleg sincs párja Európában.

Idézhetjük továbbá az 1868:IX. és au 1876:XII. törvénycikkeket is. Az előbbi értelmében mind a görögkeleti szerb, mind a román metropóliának hívei egyházi, iskolai és az ezekre vonatkozó alapítványi ügyeiket kongresszusaikon önállóan intézhették, és az ezen kongresszusokon alkotott, és a király által jóváhagyott szabályok értelmében saját közegeik útján önállóan kezelhették. Minthogy pedig e metropóliák híveinek túlnyomó többsége szerb, illetőleg román volt, ezek az egyházi autonómiák voltaképpen a magyarországi szerbeknek és románoknak a vallás és iskola ügyeire kiterjedő, úgy a jogalkotást, mint a közigazgatást magukban foglaló, a személyi elven felépült nemzeti autonómiáját jelentették. Az 1876:XII. tc. pedig a legutóbb végleg feloszlatott szász egyetem vagyona feletti rendelkezést továbbra is az egyetemre bízta, amelynek legfőbb szervét, a közgyűlést a Királyföld hajdani székeinek, kerületeinek és városainak az országgyűlési választásoknál aktív választójoggal bíró lakosai választották. Bár ezek szerint a törvény az autonóm jogokat nem korlátozta kizárólag a szászokra, és bár 6. §-a értelmében az egyetemi vagyon jövedelmeit a Királyföld egész lakosságának kulturális céljaira kellett fordítani nyelvi és vallási különbség nélkül, a szászok évszázados területi autonómiájának e csökevénye végeredményben szász jellegű maradt, mert e törvény a közgyűlés összetételét már eleve úgy állapította meg, hogy abban a szászoké volt a többség, és az autonómia szász jellegét azzal is kidomborította, hogy a közgyűlés elnökéül a szebeni főispánt, mint a szászok comesének utódját jelölte ki.

Az osztrák és magyar nemzetiségi jognak ezen nemzeti autonómiáit érdemes lett volna mintául venni, és tovább fejleszteni. Ehelyett a kisebbségi szerződések kidolgozásánál - mint David Hunter-Miller naplójából megállapítható - még csak tanulmány tárgyává sem tették azokat. A szerződések különös rendelkezései, eltekintve néhány vallási kisebbség egyházi autonómiájának biztosításától, csak Ruszinszkónak, az Aaland-szigeteknek, a Memel-területnek, Imbros és Tenedos szigetének, valamint Kelet-Karéliának és Batum vidékének biztosítottak területi autonómiát, mégpedig, a memeli autonómiától eltekintve, szűkszavúbb és pongyolább fogalmazásban, mint a mi 1868:XXX. tc.-ünk. A személyi elven felépült nemzeti autonómiát pedig csak az erdélyi székelyeknek és szászoknak, a pindosi oláhoknak, az oroszországi lengyeleknek és a lengyelországi oroszoknak, ukránoknak és fehéroroszoknak biztosítottak. A békekonferenciának és a kisebbségi szerződés kidolgozásával megbízott bizottságának elhamarkodottságára, felületességére azonban még itt is jellemző, hogy a román kisebbségi szerződés hiteles francia szövege az erdélyi székely és szász autonómia szabályozásának összesen harminc szót szentelt, és még az autonómia szerveit sem tartotta szükségesnek kijelölni.

A mondottakból eléggé kitűnik az is, hogy mily ötletszerűen választották ki azokat a területeket és nemzetiségeket, amelyeket autonómiával kívántak felruházni. Az erdélyi székelyek és szászok autonómiáját a történelmi fejlődés eléggé megindokolja, de felfoghatatlan, hogy Románia többi magyarját és németjét miért rekesztették ki belőle. Érthetetlen az is, hogy a Pindos-hegységben nomadizáló kucooláhoknak adott kulturális autonómiát miért tagadták meg sokkal nagyobb számú és összehasonlíthatatlanul nagyobb műveltségű más nemzetiségektől, és hogy Csehszlovákiában éppen a legelmaradottabb nemzeti kisebbség: a ruténség kapott területi autonómiát, a magyar és a szudétanémet ellenben nem. 

A kisebbségi szerződések különös rendelkezései sem számoltak tehát eléggé azzal, hogy a világháború utáni fejlődés nemzetiségpolitikai téren még erősebben a kollektív irányzat felé haladt, mint egyéb téren. A nemzeti kisebbségek közös programjának központjában az a követelés áll, hogy közjogi testületekké szervezzék meg őket. Amikor 1925 őszén Genfben összeült az első európai kisebbségi kongresszus, amelyen a csehszlovákiai magyarság képviseletében én is részt vettem, másodiknak egy oly értelmű határozati javaslatot fogadtunk el, hogy „minden népcsoportnak jogában álljon, a különleges viszonyok szerint területileg vagy személyileg szervezett közjogi testületében nemzetiségét ápolni és fejleszteni”. A kisebb, különösen a lengyel minoritások aggodalmainak eloszlatására a II. kongresszus ezt a határozatot azután úgy interpretálta, hogy (1) a nemzeti kulturális autonómia életbeléptetése az illető kisebbség hozzájárulásától függ, azaz nem kényszeríthető rájuk, (2) az egyes egyén nemzeti hovatartozandóságára vonatkozó nyilatkozata és nemzeti kataszter felfektetése esetén az abba való beiratkozása sem kétségbe nem vonható, sem pedig felül nem vizsgálható, azaz a nemzetiséget a szubjektív érzelem határozza meg, és (3) az állam oly arányban tartozik hozzájárulni a nemzeti önkormányzat költségeihez, mint a többségi nép kultúréletéhez. Mind e határozatok a nemzeti kisebbségek kultúrautonómiáját mintaszerű gondossággal szabályozó 1925. évi észt törvény hatása alatt jöttek létre, amely valóban új utat nyitott a nemzetiségi jog történetében.

A kisebbségi kongresszusnak ez a történelmi jelentőségű határozata tehát választást enged a területi és a személyi autonómia között. A területi autonómia intézményével az utóbbi évszázadok nemzetiségjogi történetének tanulmányozásánál ismételten találkoztunk. A személyi autonómia azonban csak a múlt század kilencvenes évei óta részesül figyelemben, mint a nemzetiségi kérdés megoldására javasolt egyik módszer. Alapgondolata azonban ugyanaz, mint a korai középkori leges Barbarorumé. Ahogy a longobárd, vizigót, stb. népek tagjai saját törvényeik uralma alatt éltek, bárhol is laktak, úgy a perszonalitás elvén alapuló nemzeti autonómia is az illető nemzetiség valamely állam területén élő minden tagjára terjed ki, tekintet nélkül azok lakhelyére. (Egy gyakorlati példán megvilágítva, a romániai magyarság nemzeti autonómiája azt jelentené, hogy az nemcsak a magyar határ mentén és a Székelyföldön elterülő zárt magyar nyelvterületre terjedne ki, hanem a Romániában élő valamennyi magyarra, tehát a moldvai és bukovinai csángókra, és más szétszórt magyarokra is, beleértve még azokat a magyar embereket is, akik egy Isten háta mögötti besszarábiai faluba vetett a sors vagy az államhatalom szeszélye. Mindannyian részt vennének a nemzeti önkormányzat szerveinek megválasztásában, és annak gondoskodása mindnyájukra kiterjedne. A nemzeti hovatartozandóság nyilvántartására pedig a nemzeti anyakönyv, a nemzeti kataszter szolgálna, amelyet a szubjektív nemzetfogalom alapján állítanának össze, azaz a kataszterbe való beiratkozás vagy be nem iratkozás jogilag egyedül az egyes személyek akaratától függne, és sem faji, sem pedig névelemzésnek helye nem lenne.)  

Ez az intézmény első pillantásra szokatlannak tűnik fel, de ha arra gondolunk, hogy az érdekképviseleti önkormányzat országos szervei, például a mezőgazdasági, ügyvédi, orvosi, stb. kamarák szintén a személyi elven épülnek fel, azaz nem az állam egy területileg körülhatárolt részében élő embertömegre, hanem az illető foglalkozást az állam egész területén űző emberek összességére terjednek ki, úgy annak technikai megvalósítása éppenséggel nem megoldhatatlan feladat. Észtországban meg is valósították, és be is vált.

Nagy fogyatékossága azonban a személyi autonómiának, hogy a nemzeti kisebbségek szükségletei csupán egy részének kielégítésére alkalmas, nevezetesen azokéra, amelyek lokalizálás nélkül is kielégíthetők. Ilyenek a vallási és kulturális szükségletek. Az, hogy a nemzeti autonómia az államnyelvű iskolák mellé kisebbségi iskolákat például oly városokban is létesítsen, amelyek a többség etnikai területén feküsznek, de amelyekben annyi kisebbségi gyermek él, hogy saját anyanyelvükön való oktatásuk kívánatosnak látszik, sem elméleti, sem pedig gyakorlati nehézségekbe nem ütközik. Ugyanígy könnyen elképzelhető az is, hogy a nemzeti önkormányzat szerve az egész kisebbségi lakosság tudományos, irodalmi vagy művészeti szükségleteinek emelése végett külön tudományos akadémiát, irodalmi társaságot vagy műcsarnokot létesítsen. Ámde mentől fejlettebb egy nemzeti kisebbség, annál inkább követel magának részt az államhatalom gyakorlásából, a nemzetiségéhez tartozó bírák és közigazgatási tisztviselők vezetése alatt álló igazságszolgáltatásból és közigazgatásból is. A csallóközi magyarság jogos panaszainak egy része minden bizonnyal megszűnnék akkor, ha egy, a magyarság választotta autonóm iskolaügyi tanács elegendő magyar iskoláról gondoskodnék e területen, de az idegen ügyészek és bírák, járási főnökök és jegyzők vezetése alatt álló közigazgatás és igazságszolgáltatás elnemzetlenítő nyomása ezzel nem érne véget. A közigazgatási és igazságszolgáltatási autonómia más, mint területi alapon való megszervezése pedig a modern államban elképzelhetetlen.  

Kisebb minoritások részéről sokszor hallottuk azt az ellenvetést, hogy a nemzeti autonómia, de főleg a nemzeti kataszter bevezetése esetén tagjaik majd nem fogják merni magukat ilyenekül vallani, nem fogják tudni fedezni az önkormányzat költségeit, stb. Erre az ellenvetésre könnyű a válasz: volenti non fit iniuria. Az, aki nem akarja magát valamely nemzetiség tagjának vallani, vagy nemzetiségéért áldozatot hozni nem hajlandó, az lélekben úgysem tartozik hozzá, mert a nemzeti kisebbséghez való tartozásnak lényege az öntudatos nemzeti érzés. Én azonban az előbb említett oknál fogva nem tartom a személyi autonómiát annak a csodaszernek, aminek a legtöbb német kisebbségpolitikai író szokta feltüntetni, és a területi autonómiától, esetleg annak a személyi autonómiával való kombinációjától többet várok, mint az 1925. évi észt törvény egyszerű lemásolásától. Ne feledkezzünk meg arról, hogy minden nemzeti kisebbség helyzete különbözik a többitől, és ezért az uniformizálás éppen a kisebbségek érdeke szempontjából nem kívánatos.

*

Debreceni M. Kir. Tisza István Tudományegyetemi Nyomda, Debrecen, 1937

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés