A jogtudomány tehát ilyen fogalmat, hogy közigazgatástudomány nem ismer, csak a közigazgatási jogot ismeri el, mint a közjogi jellegű jogi tudományok egy újabb, meglehetősen zavaros és buja hajtását. Ez a jogászi szemlélet. Ezzel homlokegyenest ellentétes az ún. üzemgazdasági szemlélet, amelynek Európában főleg Henri Fayol, Amerikában pedig majdnem egyöntetűen az egész tudományos irodalom, sőt a gyakorlati államvezetés is képviselője. Eszerint a szemlélet szerint semmi lényeges különbség nincs aközött, hogy valaki magánüzemnek, vagy közigazgatási szervezetnek a főnöke, illetőleg munkája. A főnöknek mindkét helyen vezetni, a beosztottaknak mindkét helyen dolgozni kell. Ha a főnök vagy a beosztott nem megfelelő, le kell váltani, ha a szervezet rossz, át kell alakítani, vagy újat kell létesíteni helyette. Mint Roosevelt mondja: »Nem lehet értelmes észszel felfogni, miért kell más szabályokat felállítani az állami tevékenység számára, mint a magánfoglalkozások és a gazdasági élet számára. Végeredményben csak elenyésző különbség van aközött, hogy valaki polgármester, esetleg kerületi elöljáró, aki néhány ezer polgár felett rendelkezik, vagy pedig társulati igazgató, és ebben a minőségében rendelkezik néhány ezer alkalmazott felett.« [1] Az amerikai felfogás tehát nem hogy közigazgatási jogot nem ismer, de a közigazgatást nem is származtatja a jogtól, hanem az általános igazgatásnak, az adminisztrációnak egyik faját látja benne, amely, mint látjuk,az ő felfogásuk szerint lényegében nem különbözik a magánigazgatástól, és így nincs is értelme annak, hogy más szempontok szerint szervezzük azt meg, mint a magánigazgatást.

A közigazgatásról vallott nézetek között ez a két véglet: a régi európai jogi szemlélet és az újabb amerikai technikai szemlélet. Ma már egyik felfogás sem áll a maga eredeti egyoldalúan megfogalmazott álláspontja mellett. Az amerikai technikai - pusztán gazdasági és eredményességi szempontokat elismerő - szemlélet igyekszik közigazgatását organizálni, az ügyvitelt szabályozni, a parancsokat rendszerbe foglalni, elismeri a magánigazgatástól eltérő specialitásokat, és így sok tekintetben közeledik az európai jogászi felfogás felé. Az európai szemlélet viszont gazdagodva és kibővülve azokkal a szempontokkal, amelyekre az amerikaiak hívták fel a figyelmet, egyre közelebb jut ahhoz, hogy megértse a közigazgatás egyoldalú szemléletének tarthatatlanságát, és tárgykörébe fokozatosan bevesz olyan fogalmakat, melyeket eddig figyelmen kívül hagyott, és tudományos vizsgálatra méltatlannak tartott.

A közigazgatástudomány kialakulásában ez a két felfogás és a kettőnek egymás felé közeledésének csak az alapot adta. Megnyitotta az új tudomány kialakulásának lehetőségét, de nem határozta meg annak tartalmát és tárgykörét. Ezek kialakulásához még újabb tágításokra is szükség volt. A tárgyalt két felfogás eredőjeként kialakult szemléletet így tudnám összefoglalni: a közigazgatás nemcsak jog, és nemcsak adminisztráció. A jog a közigazgatás számára megadja a keretet, a felhatalmazást, melyben a közigazgatás az adminisztráció szabályai szerint cselekszik. A közigazatásnak eszerint a szemlélet szerint egyfelől jogszerűnek, másfelől gazdaságosnak és eredményesnek, egyszóval úgy mondhatnánk, jónak kell lennie. A közigazgatástudomány kialakulásához a további lépés a közigazgatás feladatainak és méreteinek megnövekedése, és ezáltal a közigazgatási tevékenység részleges, de lényeges tartalmi átalakulása volt. A közigazgatás még a XIX. század közepén is elsősorban a törvények végrehajtását jelentette, lehetőleg szűk diszkrécióval, egy teljesen másodrangúnak tekintett munkát, amelyben semmi önálló kezdeményezésre és önhatalmú cselekvésre nincsen szükség, sőt az ilyesmi a közszabadságnak éppen egyik legnagyobb veszélye. Így alakult ki már előzőleg és uralkodott ebben az időben is a törvény uralmának tétele, a törvényhozás szupremáciája a másik két államhatalmi ágazat felett, és az a szinte dogmatikus tanítás, hogy az állam bármelyik szerve csak akkor cselekedhet, ha arra a törvényhozás előre és kifejezetten felhatalmazást ad. Azokra a külső tényezőkre, melyek az átalakulásokat okozták, nem kívánok kitérni, a lényeg az, hogy az államhatalmi ágazatok elválasztása óta a közigazgatás, mind a munkakör, mind az alkalmazott személyzet létszáma, mind a költségek szempontjából messze felülmúlja a másik két államhatalmi tényezőt, és az egész állami tevékenység súlya a közigazgatásra látszik átszállani. A közigazgatás ezen belső tartalmi átalakulásával egybeesett a törvényhozás tartalmi elszegényedése és cselekvési elerőtlenedése. A törvényhozás szem elől tévesztve igazi hivatását, azt, hogy az állami élet irányítója és legfőbb ellenőrzője legyen, tömeges jogszabályalkotásban élte ki magát, és a törvényeknek, valamint a törvény alapján kiadandó egyéb jogszabályoknak olyan tömegét zúdította az államra, hogy szinte lehetetlenné tette a jogban való eligazodást, és már pusztán ezáltal is tarthatatlanná tette a jogállami elképzelés fenntartását. A jogszabályok olyan tömegében és rendszertelenségében élünk, hogy szinte külön művészetté vált a jogszabályokban való eligazodás.

Mivel a törvényhozás a vezetésre és ellenőrzésre képtelennek bizonyult, ez a feladatkör is a közigazgatásra hárult. Eltekintve attól, hogy a törvényhozás rendszerint éppen akkor ruházza át hatáskörét a közigazgatásra, rendeleti úton való kormányzás formájában, mikor a törvényhozás irányítására és a közigazgatás ellenőrzésére a legnagyobb szükség volna, a közigazgatás rendes hatalmi körében is végez vezetési (szervezési) és ellenőrzési funkciót. Miután belátták, hogy a közigazgatást nem lehet teljesen megkötni, másfelől az élet állandóan produkálja az előre nem látott eseteket, melyekben cselekedni kell, a törvényhozás inkább csak keretszerű törvényeket alkot, és a keretek részletesebb kitöltését a közigazgatásra bízza, így a közigazgatás az egyszerű végrehajtásból valójában igazgatássá bővült, kétfelől is tágítva hatáskörét. Egyrészt átvette a törvényhozás jogszabályalkotó és ellenőrző tevékenységének egy igen jelentős részét, másfelől megoldja az életben jelentkező újabb problémákat a saját hatáskörében mindaddig, amíg azt a törvényhozás a maga hatáskörébe nem vonja. A közigazgatásnak ezen új feladatai végzésére már nem volt elegendő a jogi képesítés, és a feladatok jó megoldásához nem volt elegendő a jogállam negatív jellegű szemlélete.

A közigazgatáson belüli tartalmi átalakulás abban jelentkezett leginkább, hogy a közigazgatás bizonyos kettős értelmezést nyert. Egyrészt jelentette a szoros értelemben vett törvényvégrehajtást, másrészt azonban az újonnan jelentkező szervezési, tervezési, ellenőrzési, összhangbiztosítási és gyakorlati aktív beavatkozási feladataival valóságban gyakorlati államvezetéssé szélesedett ki. Ez az ún. gyakorlati államvezetési feladat természetesen nem minden közigazgatási munkahelyen jelentkezik egyformán, de alig van olyan munkahely, ahol legalább valami minimális gyakorlati államvezetési ismeretre és képességre ne volna szükség. A

közigazgatásnak gyakorlati államvezetéssé válása szükségszerűvé tette a közigazgatási ismeretek kibővítését. Az első lépés ezen a téren az volt, hogy létrejött a külön közigazgatási jog. Azonban igen hamar bebizonyosodott, hogy a közigazgatási feladatok megoldásához szükséges ismereteknek a jog csak egy kis részét adja meg, így a közigazgatásnak más tudományszakokban kellett kiegészülést keresnie. Nagyon jó alap lett volna az államtudomány, vagy még inkább annak gyakorlati formája, a kameralisztika, azonban ilyen a jogállam korában, sajnos nem létezett. Szinte paradoxonnak látszó jelenség, hogy ugyanakkor, mikor külső és belső tényezők hatása alatt az állami szervezet és a közfeladatok rohamosan megnövekednek, a jogállami szemlélet a jogtudományt tisztán magánjogi, civilisztikus értelemben fogja fel, a jogászt azonosítja a bíróval, és az államtudomány, mely a megelőző évszázadokban szép fejlődésnek indult, és amelynek gyakorlati államvezetési ágazata is kialakult, egyik napról a másikra megsemmisítette. A harmincéves háború után erőteljesen kibontakozó államtudományt és annak gyakorlati ágazatát, a kameralisztikát, mely rövid idő alatt 12 egyetemen nyert tanszéket, az új államszemlélet megfosztotta tárgykörétől, és az alkotóelemeire hullott szét. Így szabadultak el, mentek külön útra és tévedtek el olyan tudományok, mint az alkotmányjog, közigazgatási jog, szociológia, statisztika, gazdaságtan, szervezéstudomány stb. Közel 150-200 éves önálló létük alatt valamennyien bebizonyították, hogy a többitől elkülönülve egy lépéssel sem képesek előbbre vinni az emberiség ügyét. Valamennyi elszabadult tudomány zsákutcába jutott, holott az államtudományok régebbi összességében a haladás legaktívabb tényezői voltak. Ezt a régi felfogást talán Bornitz fogalmazta meg legjellegzetesebben »Partitionum politicarum libri IV«, 1608-ban Hannoverben megjelent művében. Mint a korabeli tudósoknál, nála is erősen érezhető Arisztotelész és Bodin befolyása. A politikát (államtudományt) ars rei publicae perficiundae, alio nomine civilis doctrina-nak nevezi. (31. l.) Azonban éppen úgy, mint ahogy Arisztotelész, a gyakorlati és elméleti politika közötti különbséget ő sem ismeri el. Bornitz szerint a gyakorlati politika már csak egy lépés az elméleti után. Aki mint gyakorlati államférfi akar fellépni, annak először az elméleti politikával kell alaposan tisztában lennie . A »prudentia politica« »Theoria et praxis« útján szerezhető meg. Theoria, praeceptorum civilium cognitione, praxi usu eorundem in analysi et genesi (l. 31. lap).

Mivel így a jogtudomány a politikának egy részét alkotja, Bornitz szerint kell, hogy egy ius politicum létezzék, mely az államot óvja és védelmezi. Ez alatt ő olyan jogot ért, mely - a természeti és más ténybeli adottságoknak megfelelő módosításokkal - valamennyi államra érvényes. Bornitz ius politikája magában foglalja az egész jogtudományt, a ius naturalet és a ius gentiumot is. Azt tartotta, hogy a ius civile a ius naturale egy megnyilvánulása, és mindkettő a ius politicum alá tartozik. A jogásznak Bornitz szerint, mielőtt mint törvényhozó fellépne, előbb az államtudományban kell magát kiképeznie, így ettől az időtől kezdve - és az a döntő jeletőségű tény - a jogtudományt nem tartották többé önálló és öncélú tudománynak, hanem abban az állami szervezet tervszerű kiépítésének és fejlesztésének egy eszközét látták, mely a politikai célkitűzéseket köteles szolgálni. [2] Egy későbbi államtudós, Christiani Thomasius »Orationes Academicae«, 1723-ban Halléban megjelent munkájában így ír: »az igazi államtudós - vero politicus - az én véleményem szerint az igazi és bölcs orvoshoz hasonlatos. Amint az sem arra pazarolja idejét, hogy a legjobb és legtökéletesebb egészségi állapotokról tűnődjön, hanem minden rendelkezésre álló eszközzel az előforduló betegségek gyógyításával foglalkozik, és legfőbb törekvése, hogy tanácsai és előírásai révén a betegségektől megszabadulva, egészségünket visszanyerjük, és e célból véget kísérleteket, és nem azért, hogy elvont metafizikai és matematikai demonstrációkkal tündököljön, ugyanígy az államtudósnak sem az a feladata, hogy a legtökéletesebb állam megalkotása fölött elmélkedjék, hanem inkább az, hogy törvényei és tanácsai révén az államélet javításában és a hibák kiküszöbölésében állandóan közreműködjék.« [3] Hogy ez mennyire így volt, és hogy a politikus mennyire mint a köz orvosa szerepelt, arra döntő bizonyíték Nyugat-Európa felemelkedése a harmincéves háború után, a hatalmas telepítési, csatornázási, útépítési munkálatok, a mezőgazdasági és bányászati termelés intenzitásának erős felfokozása, melyek mind ebben az időben indultak meg, és amelyeknek sikereitől megszédülve, fajult el az államvezetés abszolút diktatúrává. Diktatúrára most semmi szükségünk nincs, azonban arra elsőrendű szükségünk van, hogy az államtudományt, mely jelenleg a közigazgatástudomány kezdeti képében jelentkezik, ismét életre támasszuk, mert különben sem a háború utáni újjáépítés, sem a XX. század egyéb problémáit nem fogjuk tudni megoldani.

A harmincéves háború pusztításai életrehívták a beavatkozó államot, és feltámasztották az államtudományt.

A francia forradalom lerontotta az abszolút államot, és biztosítani akarta a szabadságot.

Nekünk ezt a múltban 150 évi időközben jelentkezett két feladatot most egyszerre kell megoldanunk. Létre kell hoznunk a cselekvő, a szociális államot, biztosítani kell az állam hatalmát a kizsákmányoló gazdasági szervezetek felett, és utat kell nyitni az állami tervezések számára, viszont ugyanakkor vigyáznunk kell arra, hogy az így megerősített állami szervezet ne fajulhasson ismét önkényuralommá, hanem éppen az államot kell a szabadságjogok legfőbb őrévé kifejleszteni. Mint Truman elnök mondotta 1947. június 29-i beszédében: a polgárjogok kiterjesztése ma nem azt jelenti, hogy a népet kell megvédeni a kormánnyal szemben, hanem, hogy a kormány által kell a népet megvédeni...

Ezek a most felsorolt követelmények igen nagy próbára teszik az államot, és nyilvánvaló, hogy régi szervezetében és a régi képesítési rendszer mellett az állam azok eredményes megoldására nem vállalkozhat. Az új célokhoz, új eszközök szükségesek, az új államszemlélethez az új államtudomány szervesen hozzátartozik. Ezt a tanulságot a mi időnkben legelőször a franciák vonták le, amikor 1945-ben radikális természetüknek megfelelően, gyökeresen szakítottak a régi rendszerrel, a közhivatalnokok és államvezetők képzését elvállasztották a jogi képzéstől, és az államtanács mellett külön önálló közigazgatási akadémiát létesítettek.

Az új közigazgatástudományban, helyesebben államtudományban a szétvált tudományágaknak ismét egymásra kell találniuk, és tervszerű együttes munkában kell a közösségi élet feltételeit újra szabályozni, és az új állam működését aktívan irányítani.

Összefoglalva az eddigieket, a közigazgatástudomány, a közigazgatási jog, az üzemgazdaságtan, a közigazgatási működés tartalmi átalakulása és a régi államtudomány (kameralisztika) alapjain van kialakulóban. Tárgyköre és tartalma egyelőre még meghatározatlan, és sok helyen zavaros. Valószínű, hogy igen hamarosan államtudománynak fogja magát nevezni, és ezzel sokban hozzájárul majd a körülötte keletkezett tévedések és zavarok tisztázásához.

A közigazgatási jognak közigazgatástudománnyá szélesedésével párhuzamosan - mint említettem - lényeges tartalmi átalakulás történt a közigazgatás működésében, és a másik két államhatalmi ágazathoz való viszonyában. Az államhatalmak elválasztásának elve még hosszú időre irányadó szempont lesz az államok szerkezeti felépítésében. A szabadság semmiképpen sem biztosítható akkor, ha ezek a hatalmi ágak egy kézben vannak, sőt még akkor sem, ha elválasztásuk zavaros. Montesquieu szavai sohasem voltak igazabbak, mint ma: »Ha a törvényhozó és a végrehajtó hatalom - mondja - ugyanannak a személynek vagy testületnek a kezében van, nincs szabadság, mert attól kell tartani, hogy az uralkodó vagy a testület zsarnoki törvényeket fog alkotni, hogy azokat zsarnoki módon hajtsa végre. Akkor sincs szabadság, ha az igazságszolgáltatás a törvényhozó vagy végrehajtó hatalomtól nincs elválasztva. Ha a törvényhozással volna egyesítve, a polgárok élete és szabadsága bizonytalan volna, mert a bíró törvényhozó volna. Ha a végrehajtó hatalommal volna egyesítve, a bírónak hatalma volna az elnyomásra. Minden veszve volna, ha ugyanaz a személy vagy testület gyakorolná mind a három funkciót.« (XI. k. VI. fej.) Az államhatalmak szétválasztásának ez az elve ma is érvényes, sőt annyira érvényes, hogy az Emberi Jogok Kinyilatkoztatása szerint: »Minden olyan társadalomnak, amelyben a hatalmak szétválasztása nincsen meghatározva, nincsen alkotmánya.« Ennek ellenére nem szabad elfelejtenünk, hogy - mint Seignobos mondja - az államhatalmak különválasztása nem létezett soha, és lehetetlennek is látszik; mindig a végrehajtó hatalomé az utolsó szó, [4] vagy ahogyan Concha Győző mondotta, minden állam törvényhozása annyit ér, amennyit abból közigazgatása megvalósít. Az államhatalmi ágazatok tökéletes elválasztása, akárcsak a tiszta demokrácia, nem létezett soha, és nem is fog létezni. Ez nem jelenti azt, hogy a szétválasztásra nem kell törekednünk, és azt állandóan tökéletesítenünk, hanem inkább arra a tényre világít rá, hogy a közigazgatás az, ahol az állami életben minden ügy csattan, és hogyha igazán akarjuk a társadalmi szabadságot, és csak a törvény - nem pedig a hatalmaskodó közhivatalnokok - uralmának akarjuk magunkat alávetni, akkor az igazi veszélyek a közigazgatás területén fenyegetnek, és az igazi garanciákat a közigazgatással szemben kell megtalálni.

Az ún. jogállamnak alapvető tétele volt a törvény uralma. Ez azt jelenti, hogy a legsúlyosabb állami döntések törvény formájában jutnak kifejezésre, a törvényhozás fenntarthat a maga számára meghatározott ügyeket, melyekben a másik két államhatalmi ágazat akkor sem cselekedhet, ha a törvényhozás hallgat, és végül, hogy a másik két államhatalmi ágazat alá van rendelve a törvényhozó hatalomnak. Az elv feltétlenül fenntartandó ma is. Azonban a közigazgatás az utolsó száz évben annyira megnövekedett, a feladatkörökben olyan nagyarányú változás állott be, hogy ma már nem valószínű, hogy a szakemberekből álló és tömegszervezetté fejlődött közigazgatást egy nem szakemberekből álló gyülekezet, még ha törvényhozásnak is nevezzük azt, komoly értelemben ellenőrizhetné, különösen akkor, ha még a közigazgatási eljárás sincs törvényesen szabályozva, mint ahogy az több országban - nálunk is - így van. A közigazgatás lényegében funkcionális tevékenység, lényege a cselekvés, a működés. Nem ok nélkül mondotta Otto Koelreutter: A közigazgatás tett. Mivel a közigazgatás tett, működés, az a priori elválasztások és szabályozások csak a szabályos működés előfeltételeit adhatják meg, azonban semmiképpen sem nevezhetők ellenőrzésnek. Az ellenőrzésnek, mint azt a szó nyelvtani értelme is érzékelteti, utólag a működés után kell történnie. Az előbbiekben láttuk, hogy a közigazgatástudomány fejlődése két szélsőséges álláspontról indult meg, és a kettő egymáshoz való közeledésével van kialakulóban az új tudomány. Ez a két véglet az európai jogállami és az amerikai magángazdasági, üzemtechnikai szemlélet. Lássuk, hogyan oldotta meg ez a két szemlélet a közigazgatás funkcionális ellenőrzését!

Az európai jogállami szemléletnek a közigazgatással szembeni alapvető követelése az volt, hogy a közigazgatás jogot ne sértsen. Ez volt a legnagyobb bűn, amit az európai szemlélet a közigazgatás működésével kapcsolatban el tudott képzelni, és ez ellen kerestek hatásos orvoslást. Mivel a jogsértések bírói fórum elé tartoznak, az orvoslást a független közigazgatási bíróság felállításában látták, és e bíráskodás francia formája ezt a problémát meglehetősen helyesen megoldotta. A francia közigazgatási bíráskodás, élén az államtanáccsal és alatta 22 prefektúrai tanáccsal az európai közigazgatási bíráskodási rendszerek példája lett. Ha a közigazgatás jogsértést követ el, a közigazgatási bíróságoknál bevádolható. A bíróság határozata nemcsak az adott ügyben teremt igazságot, hanem a precedens jellegével bír, és a bíróság határozatai hasonló esetekben a közigazgatási hatóságokra kötelezőek, így a közigazgatási bíráskodás - akárcsak a magánjogi bíráskodás - egyúttal hatásos jogfejlesztő tényezőnek is bizonyult, és a jog magyarázására, sőt átmagyarázására is igen alkalmas lett. Mint annak idején a praetorok, annak ellenére, hogy - praetor ius facere non potest - a tételes törvényszövegek átmagyarázásával megindították a római ius civile világjoggá való kifejlődését, a francia államtanács most ugyanilyen latin luciditással értelmezi át a tételes közigazgatási jogszabályokat, és az elérhető jogi finomságok felhasználásával igyekszik biztosítani a közigazgatás jogszerűbb és jobb működését. A praetor például annak idején a tizenkét táblás törvény azon törvényszövegéből, hogy az a gonosz apa, aki fiát háromszor eladja rabszolgának, elveszíti a felette való atyai hatalmat, megalkotta a filius familias emancipációját, úgy, hogy a törvényszöveg szó szerinti alkalmazását felhasználta a kívánt joghatás elérésére. Az apával forma szerint eladatta a fiát. A forma szerinti vevő a fiút azonnal felszabadította, aki így ismét visszakerült a patria potestas alá. Ezt a formulát háromszor megismételték, de harmadszor a fiú már nem került vissza az atyai hatalom alá, hanem a praetor őt szabadnak nyilvánította, így mindenki meg volt elégedve, a kívánt joghatást elérték, és nem kellett állandóan újabb és újabb jogszabályokat hozni, hiszen tudták, hogy plurima leges pessima rei publicae.

Hasonló szellemben működik a francia államtanács is. Például azon szabály alapján, hogy a közigazgatás jogsértést követ el, ha túllépi hatáskörét, jogorvoslati lehetőséget adott a félnek arra az esetre, ha a közigazgatás nem intézi el az ügyét. A jogi okoskodás ebben az esetben így működik: a közigazgatásnak nyilván arra van hatásköre, hogy az ügyeket elintézze, arra, hogy ne intézze el, nincs. Ha tehát a közigazgatás nem intézte el a fél ügyét, nyilvánvalóan megsértette azt a hatáskörét, amely az ügyek elintézésére vonatkozik. Hatásköri túllépés esetén viszont a fél jogosult a közigazgatási bírósághoz fordulni, tehát mivel az ügy el nem intézése, hatásköri túllépésnek számít, a félnek ez esetben is joga van a közigazgatási bírósághoz fordulni. Így állapította meg a francia államtanács a panaszjogot arra az esetre is, ha a közigazgatás nem intézkedik, ha a közigazatás hallgat. Sőt az okoskodás még tovább megy. Azt mondja, hogy a közigazgatás hallgatása esetén még egy másik jogsértés is fennáll. Mindenkinek törvényben biztosított joga ugyanis, hogy a hibás határozat ellen jogorvoslattal élhessen. Ha a közigazgatás hallgat, a fél rosszabb helyzetbe kerül, mintha a hatóság hibás határozatot hozott volna. A hibás határozat ellen ugyanis jogorvoslattal lehet élni, a közigazgatás időntúli hallgatása viszont elüti a fejet a jogorvoslat lehetőségétől, mivel nincs határozat, amit jogorvoslattal megtámadhatna, így a közigazgatás hallgatásával a legsúlyosabb jogsértések egyikét követi el, és már ezért is feltétlenül helye van a közigazgatási bírósági panasznak.

Ilyen és hasonló jogi műfogásokkal igyekszik a jogászi szemlélet a közigazgatás jogszerűségét és állandó javítását előmozdítani. Azonban a legravaszabb jogászi fogásokkal sem sikerül a közigazgatás jogszerű és eredményes működésének kérdését megoldani, mert mint mondottuk, a közigazgatás nemcsak jog, hanem azon felül aktív cselekvések sorozata, melyeknek túlnyomó része - akárhogy is tágítjuk a jogszerűség fogalmát - jogi ellenőrzésre és jogászi szemlélettel való megoldásra nem alkalmas, így a közigazgatási bíráskodás rendszere csak egyoldalú orvoslást hozott, elősegítette azt, hogy a közigazgatás lehetőleg jogszerűen működjék, azonban a közigazgatás egyébirányú hatalmi kilengései és mulasztásai ellen nem tudott segítséget nyújtani.

Európa politikai gondolkodását egészen a mostani háborúig a jogállami szemlélet jellemezte. Amerika, mint mondottuk, elsősorban üzleti, üzemgazdasági szempontok alapulvételével építette ki közigazgatási szervezetét. Az alapelve ez volt: ha valamit ugyanazért a pénzért meg lehet csinálni többféleképpen, semmi értelme sincs, hogy ne a legjobb eljárást alkalmazzuk. Ez az ún. the one best way rendszere, melyet a scientific research állandóan kutat. Mihelyt egy rendszer jobb és kifizetődőbb, mint az eddig alkalmazott, azt azonnal bevezetik, és a régit azonnal elhagyják. Ezt követeli az üzleti élet, és nem tudják megérteni, hogy a közigazgatásban ennek miért kellene másképpen lenni. A legjobb módszert persze állandóan kutatni kell. Különösen fontos ez a nagyvállalatoknál, mert ha ezeknél a munkamódszer elmaradottá válik, ez a vállalat létét fenyegeti, így elsősorban a vállalatok állítottak fel tudományos kutatóintézeteket, és ezek a cégek legkifizetődőbb szerveivé váltak, a rájuk fordított költségek sokszorosát hozták be a vállalatoknak, az általuk javasolt technikai és eljárási újítások bevezetésével, eltekintve attól, hogy a céget állandóan versenyképes állapotban tartották. Lehetővé tették és tökéletesítették a tervezést, szervezést, összhangbiztosítást, parancsolást és ellenőrzést, áttekintést adtak a vállalat teljességéről és a piac helyzetéről. Sok esetben ezek az intézetek alkották a vállalatok agyvelejét. Fr. W. Taylor, Henry Ford, Herbert Hoover, mint a gazdasági élet emberei végezték a tudományos üzemvezetés kísérleteit. Az amerikaiak pedig az általuk felmutatott eredményeket nemcsak a magángazdaságban, hanem a közigazgatásban is igyekeztek felhasználni. Amint látták, hogy az egyes vállalatok tudományos kutatóintézeteket tartanak fenn, és azok jól kifizetődnek, a közigazgatás számára is létesítettek ilyen tudományos kutatóintézeteket. Az elsők magánkezdeményezésre jöttek létre, ma már a városok ,és államok maguk tartanak fenn ilyen intézeteket. Az Egyesült Államokban közel nyolcvan ilyen kutatóintézet működik, és ezért büszkén vallják magukról, hogy sehol a világon a közigazgatási szervezetnek és működésnek javítására olyan céltudatosan szervezett tudományos erőfeszítés nem folyik, mint éppen náluk. [5]  Ezek az intézetek könyvtárakkal, műszaki felszerelésekkel, és elsősorban olyan kiváló munkaerőkkel vannak ellátva, akik a közigazgatási szervezetet a maguk egészében látják, a vizsgálat alá vett kérdést összes részleteiben feltárják. Ezek az intézetek kiadványaikban, adatfelvételező és javaslattevő munkáikban állandóan bevilágítják a közigazgatás egész szervezetét, az eredményeket közzéteszik, és így a közvéleményt is tájékoztatni tudják. A nagyobb kutatóintézetek megbízásokat kapnak más városok vagy államok részéről is. Az ilyen munkákat az amerikai szokás szerint a költségek megtérítése mellett végzik. [6]

A két megoldás, a jogszerűséget biztosító európai jogállami szemlélet és az eredményességre törő amerikai üzleti szemlélet, nem tudott izolálódni egymástól. Természetes, hogy mindegyik hatott a másikra. Amerikában az európai jogállami szemlélet hatása alatt felismerték a közigazgatásban, általában az államéletben a jog fontosságát, és így ott most jogászi irányban látszik a fejlődés haladni. Európába pedig a közigazgatás jogszerűsége mellett fokozottan előtérbe kerül a közigazgatás eredményességének biztosítása. Amerikában kialakulóban vannak a közjogi bírói fórumok, Európában pedig a közigazgatástudományi intézetek. 1910-ben már nemzetközi közigazgatástudományi intézet is alakult Brüsszel székhellyel. Ez elvileg három évenként nemzetközi közigazgatástudományi kongresszusokat rendez. A legutóbbi éppen a folyó évben volt Bernben. Nálunk 1931-ben alakult ilyen Intézet a Pázmány Péter Tudományegyetem jogi és államtudományi karán Magyary Zoltán professzor vezetése alatt, melynek éppen az itt vázolt feladatköre 1947-ben az Államtudományi Intézethez került.

A fejlődés útja tehát, mint látjuk, Amerikában a jogszerűségi szempontok fokozódó érvényre juttatása, nálunk Európában a közigazgatás jobb működésének biztosítása. Mivel ez utóbbinak előfeltétele a tények tudományos kivizsgálása és a szakszerű javaslatoknak az államhatalom rendelkezésére való bocsátása, a mi problémánk elsősorban ezeknek a közigazgatástudományi - vagy mivel, mint említettük, a közigazgatástudomány államtudománnyá van átalakulóban - államtudományi intézeteknek megszervezése, felállítása és a közhatalmi szervezetbe való észszerű beillesztése. Ezek a laboratóriumok fogják majd a közigazatás problémáit szakszerűen felkutatni, kiértékelni, a műhibákat, és helytelen megoldásokat felfedezni, és a jobb közigazgatás kiépítésére a szakszerű javaslatokat megadni. Hogy egy ilyen intézet feladatköre részletesebben mire terjedne ki, azt legyen szabad az alábbiakban vázolnom.

Egy ilyen Intézet tevékenysége kiterjedhetne:

1. A közigazgatás szervezésére, működésére és alapelemeire vonatkozó adatfelvétel és nyilvántartás megszervezése és folyamatbatételére,
2. közigazgatási mintatár gyűjtésére,
3. közigazgatási tájékoztatószolgálat kiépítésére,
4. közigazgatási szerveknek való tudományos segédkezésre,
5. javaslatok felvetésére, illetőleg illetékes helyen felvetett javaslatok tudományos kidolgozására,
6. közigazgatási és szervezési kísérletek végzésére,
7. a közigazgatási személyzet legjobbjainak kiválogatására, azok továbbképzésére, a jövő főnökeinek - vezető tisztviselőinek - szakszerű nevelésére és képzésére, illetőleg amennyiben ilyen munkálatok a kormányzat részéről megindulnának. azokban a kormányzat intencióinak megfelelő hatékony és szerves közreműködésre,
8. a hasonló célú külföldi intézményekkel való tudományos kapcsolat felvételére, a külföldi fejlődés állandó figyelemmel kísérésére és bevált eredményeknek a hazai érdekeltek részére való hozzáférhetővé tételére.

1. A közigazgatási nyilvántartási szolgálat legelső feladata az volna, hogy képet adjon arról, hogy a magyar közigazgatásnak milyen működő szervei vannak, hogy ezeknek a szerveknek mi a hatáskörük, mi a létszámuk,, milyen jogszabály alapján működnek stb. A közigazgatás szervezetében való eligazodásnak és minden a közigazgatás átszervezésére való kísérletnek legelemibb alapfeltétele, hogy tudjuk azt, milyen szervei vannak a magyar közigazgatásnak. Erről a mostani szervezetnek megfelelő összeállítása nincs, és az egész országban sehol sincs olyan hely, ahol a közigazgatás szervei nyilvántartásba volnának véve. Az adatgyűjtő munka további feladata volna e szervek hatáskörének és illetékességi területének összhangba hozatala, illetőleg az arra vonatkozó javaslatok megadása, községi, járási, megyei, országos adattárak szerkesztése és az érdekelt szervek rendelkezésére bocsátása.

2. Az 1. alatti munkához kapcsolódna az ún.közigazgatási mintalánc anyagának összegyűjtése. Az Intézet felkérné a közigazgatás egyes szerveit,, hogy iratmintáikat a szervezetükre, hatáskörükre és eljárásukra vonatkozó szabályokat, elvi jelentőségű határozataikat, költségvetésüket és zárszámadásukat küldjék meg az Intézetnek. Az Intézet ezt az anyagot szakszerűen leltározva gyűjtené, és abból a hozzáforduló szerveknek a kívánt mintákat rendelkezésére bocsátaná.

3. A közigazgatási tájékoztató szolgálat feladata az volna, hogy minden olyan kérdésben, melyben az egyes közigazgatási szervek tanácstalanok vagy tájékozatlanok, az egész magyar közigazgatásnak rendelkezésére álljon. Ez a szolgálat háromféle módon tudná segíteni a közigazgatás szerveit:

a) az 1. alatt ismertetett adatgyűjtésekből a kívánt adatok, illetőleg felvilágosítások megadásával,

b) az egyes közigazatási szervektől az Intézethez beérkezett kérdéseknek az Intézet rendelkezésére álló adatnyilvántartások, tudományos segédeszközök és tájékozódási lehetőségek alapján történt megválaszolásával,

c) a nemzetközi fejlődés és gyakorlati tapasztalatok állandó figyelemmel kísérése és azok eredményeiről a közigazgatás szerveinek időről-időre való értesítése az Intézet által sokszorosított nyomtatványok, vagy esetleg később megindítandó időszaki lap (pl. »Közigazgatási Tájékoztató«) útján.

4. A tudományos segédkezés jelenteni, egyrészt a 3/b) pont alatt említett konkrét ügyekben való tanácsadást, másrészt azt, hogy az Intézet egyes, elvi jelentőségű kérdésekben tudományos szakvéleményt adna (pl. területi reformok). Az egyes közigazgatási hatóságoknál, igen gyakran a kormányhatóságoknál, gyakran vetődhetnek fel olyan kérdések, melyek megoldásához sem a kellő elmélyülésre szükséges idő és nyugalom, sem a szükséges tudományos segédeszközök, esetleg a kérdés megoldásához szükséges különleges szaktudás sem áll az egyes szervek rendelkezésére. Kívánatos volna, ha az ilyen ügyeket az érdekelt szervek az Intézetnek kiadnák, elgondolásaikat, terveiket az Intézettel közölnék. Az Intézet a kérdéseket feldolgozná, és véleményét (szakjavaslatát) a szervekkel közölné, melyek így a kérdésről tudományos és elfogulatlan feldolgozást kapva, könnyebben meg tudnák találni a helyes megoldásokat. Mivel valószínűleg több szerv is igénybe fogja majd venni ezt a szolgálatot, a megoldásokban egységes szellem érvényesülhet, és így a közigazgatás állandó fejlesztése tudományos alapon szolgálható.

5. Az Intézetnek további feladata volna, hogy összegyűjtse a közigazgatás kiváló szakembereit, és azokat munkálkodási körébe bekapcsolja. E szakférfiak, akik az egész államszervezet felett teljes áttekintéssel bírnak, adott időpontokban a szükséges új intézkedésekre, vagy szervezési módokra fel tudnák hívni az államvezetés figyelmét, és az ilyen javaslatok (emlékiratok) részletesebb kidolgozására az Intézet vállalkoznék. A szakembereknek ez a testülete ugyanígy rendelkezésére állana a kormányhatóságoknak is, amelyeknek így módjukban lenne az egyes reformintézkedések kapcsán, vagy éppen azok előkészítésére e szakemberek és az intézet munkáját igénybe venni.

6. A legtöbb közigazgatási újításnál az a helyzet, hogy azt az egész országban egyszerre - máról- holnapra - léptetik hatályba. A közigazgatási és szervezési kísérleteknek az volna a céljuk, hogy az életképeseknek látszó jogi vagy szervezési újításokat az intézet egyenként, vagy esetleg különböző területeken párhuzamosan (például egy község, járás vagy város területén) meghatározott ideig kipróbálná, és a levont gyakorlati tapasztalatok alapján adna javaslatot a kivizsgált reformtervezet országos bevezetéséből várható eredményekről. Felhívná a figyelmet az újítás előnyeire és hátrányaira, valamint rámutatna azokra a szempontokra, esetleg módosításokra, amelyek csak a gyakorlati kísérletezés során észlelt tapasztalatok alapján vonhatók le.

7. A közigazgatási személyzet legjobbjainak kiválogatása. Az Intézet - a kormányhatóságok támogatásával - igen tevékenyen közreműködhetne abban, hogy a kiváló közszolgálati alkalmazottak, az átlagon felüli szaktudást is meg tudják szerezni, megismerkedhessenek a külföldi államok közigazgatási szervezetével, és elsajátíthassák azokat az ismereteket, melyekre mint a közszolgálat jövendő főnökeinek lesz szükségük. Gondolok itt elsősorban a közigazgatási továbbképző tanfolyamok újbóli megindítására, a kiválasztott személyzet és az Intézet közötti kapcsolat állandósítására, külföldi - esetleg cserealapon való - ösztöndíjas helyek szerzésére, továbbá bel- és külföldi tanulmányutak szervezésére.

8. A hasonló célú külföldi intézményekkel való tudományos kapcsolat kiépítése. Mivel hasonló célú tudományos intézetek már szerte az egész világon vannak, hasznos volna a velük való kapcsolat kiépítése, így megismerhetnék az e téren elért legjobb megoldásokat, össze tudnák hasonlítani az egyes államokban folyó hasonló tárgyú tevékenységeket, melyek a mi számunkra a »kísérlet« természettudományi fogalmát pótolnák. Az e szervekkel való közvetlen kapcsolat lehetővé tenné a nemzeti megoldások összhangba hozatalát, és egyöntetűvé tételét, vezetőiknek, tagjainak magyarországi meghívása útján a közszolgálati alkalmazottak nemzetközileg elismert tekintélyektől hallanák a közigazgatás új problémáit. E szervek hivatalos kiadványait és a külföldi szakfolyóiratokat az Intézet állandóan figyelemmel kísérné, és az azokban észlelt fontosabb eseményekről, vagy tényekről időről-időre tájékoztatást adna. A közvetlen kapcsolat tenné lehetővé a 6. pontban említett külföldi tanulmányutak szervezését, melyek kapcsán viszont a magyar közszolgálati alkalmazottak látogatnának el - egyenként vagy csoportosan - e külföldi intézményekhez, vagy egyes közigazgatási szervekhez. és a helyszínen tanulmányozhatnák azok munkáját, ami mind a magyar közigazgatás szakszerű fejlesztése, mind az egyének szellemi fejlődése, és nem utolsó sorban a népek közötti megbékélés szempontjából is elsőrendű fontosságú volna.

Elsősorban a környező államok viszonyainak megismerése volna fontos. Egy ilyen Intézet igen hamar elérheti, hogy Délkelet-Európában az egyetlen hely lesz, ahol az összes délkelet-európai államok alkotmánya, törvény- és egyéb jogszabályanyaga, az államok szervezetére és működésére vonatkozó egyéb adatok feltalálhatók és használhatók lesznek.

A közigazgatási elmélet és a közigazgatási gyakorlat között ma semmiféle kapcsolat nincs. Jog- és államtudományi oktatásunk elszakadt az élettől, és elszakadt a gyakorlati államvezetéstől. Az ilyen Intézetek igen alkalmasak lehetnek arra, hogy az államtudományt ismét szerves kapcsolatba hozzák az élettel és a államvezetéssel, miként az a múltban is megvolt. Az elméletet a gyakorlat szolgálatába kell állítani, a gyakorlatot pedig az elmélet táptalajává kell tenni. Ennek a régóta hangoztatott óhajnak megvalósítása terén az így szervezett Államtudományi Intézetek úttörő munkára vállalkozhatnak.

*

[1] F. D., Roosevelt: Unser Weg. 1934. 231. l.

[2] Bornitz: i. m. 82-83. l.

[3] Chr. Thomasius: i. m. 451. l.

[4] Seignobos: Etudes de politique et d'historie, III. fejezet.

[5] Magyary Zoltán: Amerikai államélet. Budapest, 1934, 211. l.

[6] Magyary Zoltán: i. m. 214. l.

*

In  Városi Szemle, 34. évf., 5-6. szám (1948), 327-339.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés