Olyan pillanatban gyülekeztünk össze, amelyben oly sok nép­nek a politikai, szellemi és gazdasági szabadságért való sorsküzdelme ismét döntő nehézségű szakaszához közeleg. Magától értetődő, hogy ilyen időben a hadviselő államok minden szellemi és gazdasági ereje a katonai győzelem biztosítására egyesül. Ilyen pillanatban természetesen még a nem hadviselő és semleges államokban is azok az intézkedések kötik le a figyelmet, amelyek e világháború folyamán előálló gazdasági és szociális kérdések megoldására vannak rendelve. Másrészről a világ nagy életterei­nek újjáépítése a mostani háború bevégeztével népeink tudo­mányának minden ágát oly nagy feladat elé fogja állítani, hogy az előrelátó államvezetésnek a tudományt már most olyan kér­dések kutatására kell rávezetnie, amelyeknek megoldásánál egy­szer a tudomány eredményeit fel akarja használni. Ezért azt hi­szem, az Önök mai megbeszélésünkön való nagyszámú részvételé­ből következtethetek egyúttal az Önök hasonló meggyőződésére és arra a készségére, hogy országuk közigazgatástudományát már most a mi kontinenseink, és különösen az európai kontinens újjá­rendezésének és felépítésének szolgálatába állítani óhajtják.

Ha mi, mint a közigazgatás tudósai vagy országunk államigazgatásának vezető helyén álló férfiak csak egy rövid pillanatra szemügyre vesszük azoknak a feladatoknak terjedelmét és nagy­ságát, amelyek elé Európa vagy Nagyázsia politikai és gazdasági újjárendezése fogja országaink közigazgatását állítani, egyet fog­nak velem érteni abban, hogy az ezáltal adódó kérdés teljes új­szerűsége, az új közigazgatási módszerek kifejlesztésének szük­ségessége és új közigazgatási alakulatok létesítése közigazgatástudományunk elé olyan nagyszerű feladatot tűz, mint aligha bár­mely előbbi korszak. Nem kell Önök előtt részletesen fejtegetnem, hogy a közigazgatási szervezet, a közigazgatási módszerek és a közigazgatási jog kérdései nem politikamentes, tisztán technikai problémák, amelyeknek megoldása csupán egy bölcsen átgondolt, tapasztalat által kipróbált, és így minden helyzethez tetszés szerint alkalmazható elvont közigazgatási rendszert tesz szükségessé. Éppen a mostani háború tapasztalatai mutatták meg nekünk újból teljes nyomatékkal, hogy minden közigazgatás holt szer­vezet marad, ha nem egy nép határozott alakító akarata és poli­tikai vezetése viszi. Ezért szükséges, hogy felépítése megfeleljen a népesség politikai formaelveinek, s módszerei és alakulatai az ország területi és társadalmi adottságaiból nőjenek ki. Az összes államok igazgatásának története azt mutatja, hogy csak az ilyen alapelvek szerint kifejlődött államigazgatás képes szilárd politi­kai vezetés kezében a lehetetlennek látszót is megvalósítani. Ha e megismerés alapján az eredményes közigazgatási felépítést ke­ressük, világossá lesz előttünk a majdnem gigantikus nagysága annak a feladatnak is, amelyet mi ma a közigazgatástudo­mányunkra bízunk, hogy jogtörténeti, jogösszehasonlítási és jog­elvi kutatással olyan alapelveket és igazgatási módszereket fejlesszen ki, amelyek a jövőben egyúttal a mi életterünkhöz tartozó államigazgatások egységes intézését is lehetővé teszik.

Az így az új Európa minden népének közigazgatási emberei elé állított feladat politikai jelentősége és nagysága akkor ismer­hető fel legjobban, ha visszatekintünk a régi európai államokban kifejlesztett közigazgatási jogi rendszerekre, a közigazgatási tevé­kenységnek és a közigazgatási jognak a történelemben kialakult alakzataira, valamint az erre felépített közigazgatástudomány tanaira. Engedjék meg ezért, hogy a következőkben rövid voná­sokkal körvonalazhassam a közigazgatás fejlődését és helyzetét az európai kontinens abszolút és az azt felváltó liberális államaiban.

A középkori állam összeomlása után először az olasz városállamokban fejlődött ki az abszolutizmus kormányformája, amely három évszázadon át határozta meg Európa politikai és állami képét. XIV. Lajos francia egységes államában fejlesztették ezt to­vább, és német földön a Nagy Választófejedelem porosz-branden­burgi államában találta első látható megnyilvánulását. Vele fej­lődött ki egyúttal az állami tevékenység egy addig ismeretlen alakja: a modern állam közigazgatása. Feladatát ugyan az ipari- és kereskedelmi állam új gazdasági és társadalmi problémái határozták meg, a közigazgatási tevékenység kifejlődött alakjait és módszereit azonban jellegzetesen az abszolút állam alapvető szellemi magatartása alakította ki. Az uralkodó az általa teremtett közigazgatási szervezettel együtt az államának belső rend­jéért és jólétéért való gondoskodást is átvette, ugyanúgy, amint az állandó hadsereg megteremtésével átvette a külső ellenség elleni védelmet. Állandó hadsereg és felségi közigazgatás így az abszolút uralkodó és állama tevékenységének jellegzetes megnyilvánulásai. Ezzel a közigazgatási szervezettel az uralkodó mindenekelőtt felségjogát érvényesítette a rendekkel vagy az államban területi alapon gyökerező és szembenálló más erőkkel szemben. Ettől kezdve minden hatalom és minden jog az övé. Az alattvalók tö­mege vele szemben jogilag csak mint az egyes állampolgárok faji, vallási és társadalmi szempontból határozatlan és meg nem hatá­rozható sokasága jelentkezik. Az egyes alattvalót csak az alatt­valói kötelezettség személytelen jogi kötelme köti össze az ural­kodóval, míg az uralkodó szabad belátása szerint szabályozza jogi­lag alattvalói minden életterületét. Így keletkezik az abszolutizmus szellemi alapjain az első kontinentális európai közigazgatási rendszer, amely államonként ugyan a természeti körülmények és a történelem által megszabott változtatásokon ment keresztül. A rendszernél Németországban, Olaszországban, Franciaországban és kontinensünk többi országaiban mégis egyetlen uralkodó fejlődési vonal érvényesült: egy főhatalmi apparátus szervezése arra, hogy a főhatalmi ténykedés egy új fajtáján, a „közigazgatáson” keresztül, az általa kifejlesztett módszerekkel és formákkal kora minden gazdasági, szociális és kulturális kérdésének elintézését keresztülvigye. Így az európai kontinensi közigazgatási rendszer­nek az abszolút államban gyökerező eredete adta meg jellegzetes veretét. Ez megmaradt akkor is, amikor az abszolutizmus fejlődése során az uralkodó helyett az állam lett a közigazgatási történés egyedüli középpontja. A közigazgatási intézkedés, mint főhatalmi ténykedés, a hivatalnokok különleges állása, a különleges hivatali ethosz összekapcsolása a közigazgatási ténykedéssel, a közigaz­gatási szervezet hierarchikus felépítése tiszta alá- és fölérendeltségekkel, hogy csak egyes példákat említsünk, ezeket vette át az európai kontinens az abszolutisztikus közigazgatásból, és ezek lé­nyegükben máig fennmaradtak. Ebben a nagy szellemtörténeti összefüggésben kell néznünk például a francia közigazgatás kifejlődé­sét az ancien régime abszolutisztikus alapjaiból, a departement-i igazgatás Napóleon által befejezeti, matematikailag lemérlegelt rendszerét, valamint a mai francia közigazgatás jellegzetes hiva­tali rendszerét a minisztertől a prefektusig menő egységes parancsolási úttal. De a fasiszta Olaszország itt jelenlévő urai, valamint intézetünk német tagozatának munkatársai saját tevékenységük alapján el fogják ismerni, hogy a mi országaink közigazgatási fej­lődésében ma is naponta merülnek fel olyan problémák, amelyek az egykori abszolút olasz és német területi államok közigazgatási ténykedéseiben gyökereznek.

Mialatt már most az abszolutizmus és az általa kifejlesztett állami igazgatás a 19. század eleji porosz és osztrák állam­ban legjellegzetesebb alakjára talált, és politikai átütőerejének csúcsán állott, a francia forradalom szellemi eszmebirtokából egy új világszemlélet és államfelfogás képződött: a liberalizmus. Ke­mény, az egész évszázadon át tartó harcok után ez adta meg az alkotmányos monarchia, a parlamentáris monarchia, vagy a libe­rális köztársaság különböző alakzataiban Európa államainak új közjogi képét. Annak a tételnek helyességét, hogy a közigazgatás nem politikailag semleges, technikai fogalom, hanem egy minden államfelfogáshoz hozzátartozó, ezen célok megvalósításának meg­felelő alak, semmi sem mutatja jobban mint az, hogy a liberaliz­mus feltűnésével együtt minden európai államban a közigazgatás új felfogása, a közigazgatási ténykedés új alakjai és módszerei keletkeztek, valamint a közigazgatási jog teljes átalakítása követ­kezett be. Eszmei tartalom szempontjából a 19. századnak ez a kon­tinentális közigazgatási rendszere az abszolút állammal való szembehelyezkedésből állt elő, amelynek szervezeti alakjait messzemenően átvették. Ennek az évszázadnak közigazgatási joga csak az abszolutisztikus közigazgatási alapelvektől való eltérés szem­pontjából magyarázható meg. Ennek a fejlődésnek a célja az volt, hogy az addig csak önkényesnek vett közigazgatást kiszámíthatóvá tegyék, és hogy messzemenően korlátozzák a közigazgatás beavat­kozását a szabadságba és tulajdonba. Ahol pedig elkerülhetetlen volt a beavatkozás, az csak törvényes alapon volt megengedhető, és bírói eljárás útján kellett utólag ellenőrizni, hogy vajon a köz­igazgatás önkényesen vagy pedig a törvények korlátai között, azaz törvényszerűen viselkedett-e. Így a 19. század rendszere az abszo­lutisztikus közigazgatás elleni harc rendszereként jelentkezik. A közigazgatási jog területe a csataterek egyike lett, amelyen min­den európai állam polgársága a politikai hatalom elnyeréséért küz­dött az abszolút állammal szemben. Az új liberális közigazgatási jogban kovácsolta magának a polgárság a politikai fegyvereket, amelyek segítségével az államban elnyert hatalmat és az ő osztályuralmát próbálta biztosítani. A 19. századnak ezt a liberális köz­igazgatási jogát tehát csak az abszolút állam elleni szembenállás jellemzi, nem pedig a közigazgatási felfogásnak és a közigazgatási tevékenységnek a keletkező ipari állam gazdasági és szociális szükségszerűségeinek megfelelő új alakja. A rámaradt abszolutisz­tikus közigazgatási elemek megváltoztatására szorítkozott, és az abszolutisztikus államnak alattvalóihoz való viszonyát az igazgató államnak az egyes irányában törvényesen szabályozott jogviszo­nyára változtatta át. Célja jogbiztonság az egyén számára.

A liberális 19. század közigazgatási joga ezért - részletei az egyes országokban bármily különbözők voltak is - a liberális polgárság az előző korszak állami abszolutizmusa feletti győzelmes harcának kifejezője. Legjellegzetesebb követelménye, a libe­rális jogállam, lett minden európai állam alkotmányának szokásos tartalma korunk világtörténelmi átalakulása előtt. Nem kell Önök, mint oly sok kiváló nemzet hivatott szakemberei előtt a németek­nek a liberális európai jogállam kifejlesztésében való szerepét részleteiben kimutatnom. Mégis ki kell itt jelentenem, hogy a 19. század alkotmányos német monarchiájában a munkások gazdasági és szociális helyzetének védelmét célzó jogállami alapelv már nagy mértékben érvényesült, hogy a jogi és szociális értelemben gyen­gébb munkavállaló helyzetére való hatásával sem az angol Rule of Law alapelv, sem az amerikai Government by Law alaptétel nem hasonlítható össze. Ha azonban már a liberális német jog­fejlődés kimagaslóan részt vett az egyes személy érdekeinek jogi védelmére szolgáló közigazgatási alakzatok megteremtésében, a világ meg lehet győződve arról, hogy a nemzetiszocialista Német­ország, amely az alkotó személyiség kifejlesztésében és előmozdí­tásában legnagyobb feladatainak egyikét látja, közigazgatási jogá­nak és közigazgatástudományának újjáfejlesztése során meg fogja találni a megfelelő formákat a közigazgatás jogi megkötésére is a közigazgatás tevékenységének értelmes ellenőrzésével kapcsolat­ban. Hogy a sok példa helyett csak egyet ragadjunk ki, legyen szabad ezzel kapcsolatban azokra az eszmékre és indokokra utal­nom, amelyek a nemzetiszocialista birodalmi közigazgatási bíróság­nak a Vezér 1941 májusi rendelete általi megalkotásánál alapul szolgáltak.

De nemcsak a német, hanem az összes többi európai államok is a 19. században annak a roppant nagy szellemi és gazdasági harcnak a hatása alatt állanak, amelyet a liberalizmus hozott kon­tinensünkre, annak előnyére vagy hátrányára. Így elegendő a köz­igazgatási jog területén való eredményként csak arra az erős fej­lődésre utalnom, amelyen az önkormányzati jog ebben az időben Olaszországban, de Belgiumban és Németalföldön is átment. Vagy emlékeztetek a szakigazgatási szervek alkotásának fejlett rend­szerére az északi államokban, ami itt az egyéni érdekek lehető figyelembevételére irányuló törekvés kifejezése volt.

Ha azonban ebből az alkalomból Angliának és Amerikának lényegében más irányban haladó 19. századi közigazgatási fejlő­désére vetünk rövid pillantást, akkor a kontinentális Európa fej­lődésének közös volta még határozottabban válik bennünk tuda­tossá: mialatt az európai államok abszolút uralkodói a közigaz­gatásban koruk politikai, gazdasági és szociális kérdéseinek meg­oldására teremtettek maguknak főhatalmi szervezetet, azalatt Angliában a hivatalok összefüggéstelen rendszere fejlődött ki a fennálló különféle tanácsadó testületek tehermentesítésére, míg az Egyesült Államok közigazgatási fejlődését már akkor a még ma is jellemző ismertetőjegyek határozzák meg: a közigazgatás feladatait és a közigazgatási ténykedés alakjainak jellegét az éppen uralmon lévő párt szabja meg.

Ha azonban Európa egyes államaiban a közigazgatás fejlődése a politikai, dinasztikus, vallási, később pedig a nemzeti körülmények folytán különbözőképpen is haladt, a közigazgatási fej­lődés alapirányának a kontinentális Európában való közös volta, amelyet már az abszolutizmus korában megállapítottunk, a libe­ralizmus évszázadában is követhető. Minden európai állam polgársága a liberális jogállamban a közigazgatási tevékenység olyan módszereit és alakjait alkotta meg, amelyek két emberöltőre biztosították osztályának politikai és gazdasági hatalmát. A rop­pant kapitalista fejlődés emellett minden lehetőséget megnyitott; úgy látszott, hogy a nagy találmányok és a technikai haladás so­rozata az emberiséget új aranykorszakba vezeti. Ekkor tanított meg minket a nagy világháború hatása alatt a Duce fasiszta for­radalma és Hitler Adolf nemzetiszocialista forradalma a mi euró­pai sorsunk új közösségének felismerésére: az élet természeti tör­vényeinek félreismerése és annak a kötelezettségnek, hogy minden népnek részesednie kell a nagy, közös kontinentális élettérben, figyelmen kívül hagyása következtében Európa népei parlamenti államformáik előrehaladó szétbomlása folytán abba a veszélybe kerültek, hogy biológiailag feloldódnak, szellemileg elfajulnak, gazdaságilag pedig végképp a nemzetközi plutokrácia rab­szolgái lesznek.

Az abszolút állami közigazgatásnak a liberális alkotmányos állami közigazgatássá való, most bemutatott fejlődésével párhuzamos a közigazgatástudomány fejlődése is. Az abszolút állam kameralisztikus tudományára felépülten még a 19. század első felének közigazgatástudománya is minden európai államban köz­igazgatástanként abban látta tulajdonképpeni feladatát, hogy ki­kutassa és leírja az élet minden területét, amelyre az állam közigaz­gatási tevékenysége kiterjeszkedett. Emellett abban fáradozott, hogy a közigazgatástudomány sajátos alakjait és módszereit meg­találja. Az ilyen közigazgatástudománynak, amelynek utolsó és legkimagaslóbb német művelőjeként Stein Lőrincet említem, ki­indulópontja az élet valósága volt és az ennek megfelelő közigaz­gatási tevékenység. Ezt a tételt Stein Lőrinc abban a híres meghatározásban mondta ki, hogy a közigazgatás vezető elveként a célszerűségnek kell szerepelnie, amely „ismét nem az állam fo­galmának és elemeinek vizsgálata, hanem csak azoknak az élet­körülményeknek vizsgálata és megértése útján található meg, amelyekkel a közigazgatás foglalkozik.” Ezzel összhangban a valódi közigazgatástudománynak ez a nagy képviselője azt tanítja, hogy bár a közigazgatási jog számára vannak ugyan bizonyos alapelvek, ennek a jognak tartalma és megjelenési alakja azonban mégis a mindenkori életkörülményeknek megfelelően állandó átalakulás és állandó változás alatt áll.

A közigazgatásnak az előbb kimutatott, az abszolút államban minden életmegnyilvánulást átfogó állami tevékenységből a liberális államban az állami szerveknek csak egyes kevés életmegnyilvánulás területén keskeny sávra korlátozott, törvények által kiszámíthatóvá tett tevékenységre való átalakulásának felel meg a közigazgatástudomány kifejlődése a Stein Lőrinc felfogásában vett átfogó közigazgatástanból egy jogszabályhoz kötött közigazgatási jogtanná. Ezt a fejlődést a tisztán jogi kérdéseknek és problémáknak az állami közigazgatási törvényhozás növekedtével kapcsolatos egyre erősebb előtérbe nyomulása jellemzi. Be­fejeztével a közigazgatási jogtudomány a közigazgatási problémák egyedül lehetséges tudományos tárgyalási módjaként nyert elis­merést. A közigazgatás helyzetének és a közigazgatástudomány feladatairól való felfogásnak ez a megváltozása világossá válik a jogászi törvénymagyarázatok előtérbe kerülésével, amelyek egyre jobban léptek az általános érvényű, lényeges közigazgatási kérdéseket vizsgáló tudományos kutatások helyébe. Legkésőbb a századfordulóval teljessé lett a jogszabályszerű közigazgatási jog­tudomány győzelme a korábbi, élettel teli konkrét közigazgatástan felett. Németországban ezt a kifejlődést Mayer Ottó és Fleiner Frigyes neve jelöli. Amikor Mayer Ottót a német közigazgatási jog atyjának nevezzük, ezzel az állami igazgatás általa alapított, kizáróan normatív-jogászi szemléletét akarjuk mondani. Stein Lőrinc és az általa képviselt közigazgatástan feletti bírálata mu­tatja legvilágosabban azt a változást a közigazgatás feladatairól való felfogásban, amelyet ő segített döntő győzelemre. Ő Stein Lőrinc közigazgatástanát azzal a megjegyzéssel jellemzi, hogy az „az állami tevékenység egyes részletei: a mögöttük álló nagy eszmék tudományosan szükséges megnyilarkozásaiként szemlélte”, és így a közigazgatástudományt a közigazgatási ténykedés meghatározott ágai szerint, mint iskolaügy, iparügy, egészségügy stb. osztotta fel. A közigazgatás sajátos jogi szempontok szerinti tárgyalását ezzel szemben Stein Lőrinc teljesen elhanyagolta. Jogszabályok és jogi formák kifejlesztése helyett, amelyekben az állam közigazgatási ténykedésének le kell folynia, Mayer Ottó véleménye szerint Stein Lőrinc és az általa vezetett közigazgatástudomány az egyes közigazgatási ágak szükségleteinek igájába engedték magukat fogni, amidőn azon fáradoztak, hogy az egyes közigazgatási ágak­nak megfelelő közigazgatási jogot hozzanak létre.

Amint előbb az abszolút uralkodói állam 19. századi liberális alkotmányos állammá való átalakulásának és a megfelelő közigaz­gatási rendszereknek minden európai ország esetében való közös voltát kimutattam, ugyanúgy a német közigazgatástudomány közigazgatási jogi tudománnyá való fent leírt kifejlődése is nem német különlegesség, hanem egy kontinentális európai kifejlődés vonalában következett be. Az összes európai népek közigazgatás-tudományának középpontjában ebben az időben nem a nép áll, hanem az egyes egyén. A közigazgatási jog tudományának fő célja ennélfogva olyan jogi intézmények tudományos megalapozása és kifejlesztése, amelyek az egyén szabad kibontakozási lehetőségei számára a legnagyobb szabadságot adják, az állami beavatkozást, amennyire csak lehetséges, korlátozzák és törvényhozással, vala­mint eseti jogalkotással a lehetőség szerint kiszámíthatóvá akarják tenni. Ilyen közigazgatástudományban ezért a közigazgatási jog­szabály tana lesz döntő jelentőségűvé. Ez azonban mégis a libe­ralizmus politikai ideológiájának alaptartalmából ered; abból a hitből, hogy egy nép életszükségletei és az állami közigazgatás tevékenysége előre meghatározott jogszabályok által maradéktalanul elhatárolhatók és betölthetők. Így vállalkozott a francia Lafferière a francia közigazgatástudomány jogászi rendszerezésé­nek első kísérletére. Haurioux és Berthélemy pedig közigazgatási jogi rendszereikben klasszikus tökéletességig emelték ezt a közigaz­gatástudomány feladatairól szóló felfogást. Ha összehasonlítás­képpen egy Pradier-Fodéré vagy Aucoc régebbi közigazgatástudo­mányi műveit vesszük elő, közöttük és a francia közigazgatási jog modern rendszerezői közt ugyanaz a különbség mutatkozik a köz­igazgatás feladatairól való felfogásban, mint aminek hangsúlyo­zását fentebb egyrészről Stein Lőrinc tanítása, másrészről pedig Mayer Ottó és követői összehasonlításánál találtuk. Nincs rá szük­ség, hogy Önök, mint országuk közigazgatástudományának és köz­igazgatási jogának tudósai előtt, a közigazgatástudománynak szűk közigazgatási jogtudománnyá való azonos fejlődését a többi európai országokban, így például a liberális olasz közigazgatási jog atyjának, Orlandonak fejlődésén bemutassam. Jól ismeretes az Önök előtt a 19. századi német és francia közigazgatástudomány fejlődésével kapcsolatban. Az ennek az átváltozásnak egyes szakaszaira való emlékezés egy közös európai jogfejlődés tudata mellett azt a meggyőződést is fel fogja Önökben ébreszteni, hogy az a népek faji-népi létének és a fenntartásukhoz szükséges intéz­kedéseknek alaptörvényeibe való életfontosságú betekintés eltor­laszolására vezetett.

A nagy eszme, amely ezzel ellentétben ma a közigazgatásról való felfogást meghatározza, a közösségi eszme, akár a népközösség, akár a nép- és államközösség alakjában. A népek életének különféle területein megnyilvánuló élet- és közösségi célok megvalósításában látjuk ma a közigazgatás célját. A közigazgatást emellett természetesen ma is a törvények és a felsőbb szervek rendeletei kötik. A közigazgatásnak csak ez a megkötöttsége biz­tosítja a végrehajtás pontosságát és a folytonosságot a feladatok teljesítésében. A közigazgatás felépítésének lényege az, hogy az egyenletesen folyó és a politikai célnak megfelelő munkamód biz­tosítéka legyen. A mai közigazgatás ennél fogva mindig fog tech­nikai irányokat is felmutatni, amelyek egy egyenletes működésre és az addig elértek fenntartására rendelt szervezettel elkerülhetet­lenül együtt járnak. Ebben azonban nem merül ki a mai közigaz­gatás; mert nem csupán törvények és rendeletek végrehajtása többé. A jogrendszer nem hézagtalanul zárt egész. Éppen a köz­igazgatási jog mutat fel széles hézagokat, amelyeket a törvény­hozó gyakran szándékosan hagy meg, hogy a közigazgatási tiszt­viselők szabad belátásának helyet hagyjon. A közigazgatás szá­mára a törvények csak kimagasló irányjelzői a nagy keretnek, amelyben a közigazgatásnak szabad belátása szerint kell működ­nie, hogy a sokfele életfolyamatnak valóban megfelelhessen. Az igazgatás nemcsak a fennálló megtartása, hanem teremtő tevékeny­ség is. A 20. század értelmében vett közigazgatás ennél fogva közösségfenntartás és közösségalakítás a vezetés irányvonalai sze­rint. A közösségfenntartás és közösségalakítás azonban jog a leg­magasabb értelemben. A mai közigazgatás ezért, bár nem jog­szabályhoz kötött törvényvégrehajtás, mégis jogteljesítés a leg­igazibb értelemben. Tehát nem „törvényszerű”a szűk törvényállami értelemben, hanem „jogszerű” egy magasabb értelem szerint.

Minden európai állam közigazgatásában ennek az alapfelfogásnak a megállapításával a jövőben egyre erősebb sajátos népi és közös európai szükségszerűségek fognak együtt jelent­kezni, és így minden gazdasági, szociális és technikai igazgatási kérdésnek az élet törvényei szerinti és egészében való megoldásá­hoz vezetni. Ezért az az új felismerés, hogy minden közigazgatási történés területhez, térhez van kötve (Raumgebundenheit), igen nagy jelentőségű a különböző állami igazgatások jövőbeli alakítá­sánál és a népeknek megfelelő módszerek kialakításánál. A tér fogalma a közigazgatásban, ha azt akarjuk, hogy az korunk európai nagy forradalmai és megújulási mozgalmai alaptörvényeinek meg­feleljen, legjobban a népi élettérből érthető meg. Mert az önfenntartás akarása és az élettérre való törekvés, amelyet a sors minden gerinces, életerős és teljesítőképes népbe beolt, volt az, ami Németországot, Olaszországot és Japánt, valamint összes szövet­ségeseinket a politikai létükért, valamint a világ élettereinek új és igazságos elosztásáért való harcra egy befűzte. Az élettér utáni törekvés egyúttal országaink politikai államtudományának új irá­nyához vezetett. Így a nemzetiszocializmus népi államtudománya az Európa újjáépítésében tevékeny minden nép élettérre való jogának elismeréséből belső következetességgel kifejlesztette a birodalmi gondolatot, amely feladatát az összes vele rokon, vagy terület vagy történelem által összekötött nép védelmében és sajátos népi fejlődésük tiszteletbentartása melletti előmozdításában látja. De a fasiszta Olaszország jogtudománya is a nemzeti ön­ellátásra irányuló, a Duce által kitűzött célt már korán az önerő­vel alakított élettér követelményével kötötte össze. Csak nemrég adta meg ennek az eszmének a fasiszta államtudós, Costamagna a „birodalmi etnanchia” fogalmában, vagyis egy igazi élettér keretében lévő népközösség eszméjében, annak továbbfejlesztő államjogi meghatározását. Rokon alapeszméket vehetünk ki a vezető japán államférfiaknak az utóbbi hetekben haderejük által elért nagy eredményekhez fűzött nyilatkozataiból, amidőn ők a japáni harc céljaként a nagyázsiai tér igazságos rendezését jelöl­ték meg. A közös európai sorsnak és a kontinentális-európai élet­térnek, mint több népi élettért átfogó nagyélettérnek egyre erősebb felismeréséből származik azonban, hogy Japán, Bulgária és Ro­mánia jogtudományai is jogelvként ismerték el az európai rend eszméjét, míg Hollandia, Belgium és az északi államok tudományos irodalma egyre többet tárgyalja az európai együttműkö­dés új jogalapjait.

Így kontinensünk újjárendezésénél kétségkívül a tér fontosságával tisztában lévő közigazgatás kérdése áll az előtérben. Ha történeti szempontból tekintjük a terület és közigazgatás viszo­nyát, akkor az arra a bámulatos megállapításra vezet, hogy sem az abszolút, sem a liberális állam közigazgatása nem ismerte a te­rülethez kötöttséget. Ezeknek az állami rendszereknek az igaz­gatása ugyan meghatározott állami területen belül érvényesült, jogi szempontból azonban ez az államterület csupán a jogszabá­lyok alkalmazásának illetékességi területeként volt jelentős. Maga a közigazgatási jog a területtől elszakadt, és attól független volt. Jogviszonyokat teremtett ugyan uralkodók és alattvalók, vagy állam és állampolgárok közt, de a terület adottságai sohasem befolyásolták annak a közigazgatási jognak a tartalmát, amelynek abban érvényesülnie kellett volna. Hogy ehhez szemléltető példát fűzzek az európai közigazgatás történetéből, a department rendszernek a francia államigazgatásban való bevezetésére térek vissza; az 1789. évi francia alkotmányozó gyűlés felismerte, hogy az általa bevezetett forradalmi fejlődés elleni ellenállás főként az egyes tartományoknak tájak szerint meghatározott erőiben gyökerezik. Hogy ezeknek az erőknek az állami közigazgatási szerkezettel fennálló szervezeti összefüggését megbontsák, és így zárt sorban való harcbavetésüket megakadályozzák, az alkotmányozó gyűlés a francia államigazgatás teljes újjászervezését vitte keresztül. Fő céljuk az ancien régime tájszempontból több-keve­sebb egységet alkotó történelmi tartományainak széttörése volt, és felosztásuk kisebb, a központból könnyen áttekinthető és irá­nyítható közigazgatási kerületek sorozatára, amelyek a termé­szetes, gazdasági vagy népi adottságok tekintetbevételének hiánya miatt a lehetőség szerint szembehelyezkednek a táj szerinti összetartozási érzés képződésével. Ez az úgynevezett department-beosztás majdnem másfél évszázadra meghatározta a francia állami közigazgatás felépítésének képét. Csak midőn Pétain mar­sall kormánya az elé a kényszerítő szükség elé került, hogy a francia katonai összeomlással kapcsolatos nehézségek enyhítésére országának politikai és gazdasági erőit új szempontok szerint felrázza, kerültek be a francia állam felépítésébe az úgynevezett regionális prefektusok hatáskörének bevezetésével olyan köz­igazgatási felfogások, amelyek az államterületben a földfelszín­nek nem csupán egyszerű határokkal kerületekre tetszésszerint beosztható részét látják.

A területhez kötött közigazgatás eszméje szellemtörténeti összefüggésben áll annak a racionális világképnek a leküzdésével, amely az embert egyénenként tekintette, és népének faji közös­ségéhez tartozását jogilag feloldotta. Az új közigazgatástudomány tárgya az életviszonyok egésze lett, az ember, a terület által meg­határozott, tényleges életkörülményei közt. Így a területi szem­pontból helyesen vett tudomány elsősorban az egyes életterülete­den megvalósuló közösségi rend tudománya. Az országrendezés azonban nem pusztán természeti vagy végzetszerűen változtatha­tatlan adottság, hanem alakítási feladat, amely messzenyúló ter­vezést, átfogó meggondolást és céltudatos keresztülvitelt kíván meg. Ennek felismerését örvendetes módon nemcsak a németek, hanem majdnem minden európai nép közigazgatástudománya ís ugyanazon időben kidolgozta. Többek helyett emlékeztetek itt Magyary Zoltán professzornak, a budapesti Magyar Közigazgatástudományi Intézet vezetőjének érdemes kutatásaira, ame­lyeket ő nemrég „Die Verwaltung und der Mensch” című érteke­zésében foglalt röviden össze. [1]

Ha eddig a közigazgatásnak az új Európában való helyzetét és feladatait, valamint egyes módszereit tárgyaltuk, most már egyetlen pillantás a közigazgatástudományra meg fogja mutatni, hogy annak tárgya mennyire megváltozott politikai eszmevilágunk átváltozása folytán. Dogmatikai szempontból az alkotmány-és közigazgatási jog közötti, az európai megújulási mozgalmak jogfejlődése által egyre jobban feloldódó merev ellentét önmagá­tól az állami funkcióknak az egyes népek politikai, társadalmi és gazdasági rendjével összefüggő, megnövekedett tudományos figye­lembevételére és kutatására fog vezetni. Módszer szempontjából az új közigazgatástudomány feladata az lesz, hogy megszaba­dítsa magát a jogszabályi szemlélettől, valamint a tisztán köz­igazgatási jogtanra való korlátozástól, és ismét az eredeti, teljes értelemben vett közigazgatástudománnyá váljék. Mert a jogpozi­tivizmus, amely a közigazgatástndományban csak a 19. század végén érvényesült, tudományos értelemben oly kutatási irányt jelent, amely a normatív szemlélet érdekében tudatosan teljesen mellőzte a politikai, társadalomtudományi, gazdasági és történeti alapok kutatását, hogy a polgárság politikai harcának vívmá­nyait a joggal, merev formák között megőrizze. A jelen közigaz­gatástudománya részére azonban nélkülözhetetlen a közigazgatás alapjainak új és átfogó kutatása. Ebből a célból széleskörű, tör­ténelmi, társadalomtudományi és gazdasági kutatást kell végez­nie a közigazgatás fejlődése érdekében. Mert a mai közigazgatástudomány alapjaként felfogott közigazgatási társadalomtan iránti követelmény szoros összefüggésben van a korunk politikai és gazdasági adottságaihoz igazodó jogi gondolkozásunkkal! Csak így tud majd megfelelni tulajdonképpeni feladatának, hogy ti. hasznos segítséget nyújtson a kontinensünk politikai és gazdasági újjáalakításában szükséges nagy döntések előkészítése során. Hogy a mai állam emellett a közigazgatási jog tanát sem nél­külözheti, az kétségtelen: ennek azonban vissza kell kerülnie a szellemtudományok keretében őt megillető helyre, az általános közigazgatástant kiegészítő segédtudományként.

Ha az új közigazgatástudomány legsürgetőbb feladatainak egyikeként azt jelöltem meg,. hogy a köztevékenységek lényegét, okait és összefüggéseit felderítse, akkor nem elégedhetik meg azzal, hogy a területi gondolat jelentőségét és hatását csak a népek államon belüli életének újjáalakítása szempontjából kutassa. A nemzetköziséget ma már nem területtől elvonatkoztatott, univerzális értelemben vesszük. A világban egymás mellett nem egyes államok állanak egy egyforma jogalanyiság képzelt síkján, hanem a történés előterébe az egyes népek számára a sors által kijelölt és népi és alakító erejük által megnövesztett élettér, vala­mint a közös kontinentális élettér került.

A 19. század az egymással szemben többé-kevésbbé lezárt, de emellett sokszor a megelőző időkben szervetlenül létrejött állami egységek százada volt. Rendezési alapelvként az európai államok úgynevezett egyensúlyának kellett szolgálni, annak a régi angol tanításnak, amelynek segítségével a lehetőség szerint feldarabolt Európát elnyomni. és az egyes államok közötti mes­terségesen szított érdekellentétekkel valamely nagyhatalom, vagy akár az egész kontinens felemelkedését akadályozni lehetett, hogy így a kontinens Anglia által ellenőrizhető, a világ zavartalanul meghódítható, a brit világbirodalom pedig növelhető lehessen.

A 20. századot ezzel szemben a faj és a közösség, a népcsaládok és népközösségek, a népi életterek és a kontinentális élettér, valamint a kontinensi életterek közötti kigyenlítődés évszázadá­nak nevezhetjük. Amint a belsőleg széthúzó erőknek a népközös­ség általi legyőzése megerősítette a belpolitikai viszonyokat, és megszilárdította az egyes népeket, ugyanúgy az állami partikula­rizmusnak a kontinentális élettér népközössége által való eltávo­lítása a kontinens állandósításához kell, hogy vezessen. A rende­zés alapelveként a felelős vezetésnek, igazságos kiegyenlítődés­nek, a népi életterek igazságos beosztásának és az erős teljesít­ményű gerinces egyes népek népi önállóságának kell szolgálnia. Az európai népek sorsközössége le nem alkudható, ez meg fog keményedni és acélosodni a bolsevizmus és plutokrácia elleni sorsküzdelemben. Ha ez Európa fogalmát nem adná máris meg, akkor azt ma újonnan kellene kialakítani.

Európa új rendjének előterében a felelősség és a közvetett kiegyenlítődés mozzanata áll. Nincs tartós vezetés felelősség nél­kül. Ezért ehhez igazi felelősségérzetnek kell járulnia, amellyel a természetes érdekek és hajtóerők igazságos kiegyenlítése kap­csolódik össze. A nemzeteket ennél fogva nemcsak lakosszámuk, hanem mindenekelőtt a kultúra és a népek közösségének szem­pontjából való teljesítményük szerint kell nagyként vagy kicsiny­ként értékelni. Az új Európában ennek megfelelően minden gerinces nemzet megtartja és fenntartja igazságosan beosztott rendben saját jogát az élethez és életterét. Így vált Európa e há­ború alatt évszázadok óta első ízben ismét öntudatos politikai rendszerré. Népei az európai létnek és kultúrának a bolsevizmus általi fenyegetése ellen harcolnak. Kelet-Ázsiában lángralobbant a nagyázsiai élettér újjáalakítására irányuló harc, amelynek az egész világra szóló hatását közülünk csak igazán kevesek tudják már teljes nagyságában megítélni. Így az élettér jogi fogalma, a minden államon belüli közigazgatási történés területéhez kötött voltának felismerésén át egy új népek közötti jogi alapelvet je­lent. Legyőzi az államon belüli és a nemzetközi jog közötti eddigi merev kettéosztást, és ezzel megteremti a népek egymás közötti jog­viszonyai újjáalakításának feltételét. Mégis - amire nagyon kell ügyelnünk -, nem az egyes népek számára való élettér teremtéséről van szó, hanem a kontinentális nagytérben egybe­foglalt népek valamennyiének közös életteréről. A kontinentális élettér fogalma épp úgy, mint az egyes nép életteréé, jogi fogalom, amely közigazgatástudományunk jövőjére a legnagyobb fontos­ságú lesz. Ezzel a közigazgatástudomány feladata jelentős módon tudatosan kiszélesedik a kontinensek minden népére vonat­kozó tudománnyá. Feladatát nem elvonatkoztatott, a népi léttől elszakadt jogi fogalmak és rendszerek teremtésében, hanem a közös rendezési feladatból származó közigazgatási célok szem előtt tartásában kell látnia. Ez a kapcsolat az élettérhez, amely­ből származik, és amelyet kutatásaival szolgál, az új közigazgatástudományt olyan eredményekhez fogja juttatni, amelyek összes népeinknek egyformán javára lesznek.

Ha így a területrendezés eszméjében a közigazgatást, mint a közösség rendjének alakítóját látjuk a talajhoz kötött valóságában, akkor a feladatkör rendkívül kiszélesedik a közigazgatás­tudomány számára is.

Az új közigazgatástudománynak ez a rövid vonásokkal körvonalazott feladata csak minden nép tudósainak és gyakorlati embereinek bizalommal teli együttműködése útján oldható meg. Fejtegetéseim befejezésének feladata, hogy Önök elé pár megfon­tolást terjesszen a szervezeti keretekről, amelyekben egy ilyen tudományos munkának szükségképpen mozognia kell.

A közigazgatástudomány területén való nemzetközi együttműködés hasznosságának felismerése az első világháború után a Brüsszeli Nemzetközi Közigazgatástudományi Intézet alapításához vezetett. Tagjai közé az európai államok sora tartozott, valamint Amerika több tudományos magántársasága is. Közülünk többen magunk hálásan tapasztaltuk ennek az intézetnek tagjaiként a párizsi és varsói tanulságos kongresszusokon a közigazgatástudományi tapasztalatok kicserélésének lehetőségét. Az egyes tagálla­mok fontos közigazgatási eseményeiről az intézet vezetősége által közvetített hírkicserélés is gyakran hozott hasznos ismereteket a különböző nemzeti tagozatok tagjai számára. Egészében tekintve így a brüsszeli intézet tevékenysége alkalmi tudományos ülések rendezésében és közigazgatási hirek kicserélésében merült ki. Az intézet sajátos, a közigazgatástudományt előmozdító és az egyes országok közigazgatási gyakorlatát megtermékenyítő kutatási tevékenységhez azonban mégsem jutott el. Ennek okát abban lehet látni, hogy az összetartozó élet- és gazdasági tereknek a Párizs-környéki diktátumok általi, minden politikai és gazdasági belátással ellenkező népi szétdarabolása és gazdasági széjjelszaggatása idején, az egyes országok közigazgatásai és ezzel azok tudományos körei számára is a közös feladatokhoz való politikai feltételek teljesen hiányoztak.

Mi azonban egészen új feladat előtt állunk: Európában összezárt népeink már ma messzemenő módon egyesült közigaz­gatási erőfeszítéseket tesznek, hogy ellátási szabadságukat, erőszükségleteiket, valamint a kívánatos nagy- és kisipari termelő­képességet biztosítsák. E háború befejezése után pedig a feladatok egész sorának megoldása egyáltalában csak az összes, egy élet­térbe tartozó államok közös alapcélok szolgálatába állított közigazgatási vezetése által lesz lehetséges. Ilyen feladatokként a há­ború gazdasági következményeinek igazságos és helyes gazdasági rend általi elhárítása mellett csak példaképpen említem meg a népeink biológiai létérdekére oly sürgető kérdéseket, mint a lakás­kérdés, a mezőgazdasági munkáskérdés, átfogó egészségügyi gon­dozás felépítése, valamint a munkaerő növelésére és fenntartására irányuló intézkedések.

Emellett az előtt a teljesen új feladat előtt állunk, hogy kontinensünk politikai és gazdasági újjárendezését az egyes államok­ban olvan közigazgatási alakzatokkal és módszerekkel kell ke­resztülvinnünk, amelyek szerkezeti alapjaikban, hatáskörükben és teljesítőképességükben egymástól részben jelentékenyen eltér­nek. A különböző államigazgatásoknak az európai élettér csak közösen, minden állam azonos szellemű közigazgatási rendszabá­lyai által megvalósítható felépítésében való legcélszerűbb közreműködésének vizsgálatában, továbbá azoknak a lehetőségeknek a kutatásában, hogy közigazgatásainkat egymással a lehető leg­célszerűbben összeegyeztessük, valamint közigazgatási utánpót­lásunk kiképzéséhez az alapok és feltételek kidolgozásában látom jövő feladatai egyikét az újonnan alapítandó nemzetközi közigazgatástudományi akadémiának, amelynek alkotását jelen meg­beszéléseink eredményeként remélem. Ezeknek a kutatásoknak az eredményeiből megfelelő alap fog kinőni az új közigazgatástudomány számára, amelynek kifejlesztése a jövőben az Önök egyik legkiválóbb tudományos feladata lesz.

Tudatában vagyok emellett annak, hogy azoknak a nemzeti tagozatoknak a tudományos együttműködése, amelyeket Önök országaik tudósaiból és gyakorlati embereiből fognak összehívni, nélkülözhetetlen feltétele lesz az Akadémia eredményes működé­sének. Ugyanígy azonban ezeknek a vizsgálatoknak az összes ál­lamok tagjaiból álló berlini központi intézet által való irányítása és összefoglaló kiértékelése fog csak kutatásainknak olyan súlyt adni, hogy értékes hozzájárulást jelenthessenek azokhoz a dönté­sekhez, amelyeket kormányainknak közigazgatási téren kell hozniuk a kontinensünk újjárendezéséből származó feladatok meg­oldására.

A háború a népközösség fogalmát a népeink létéért és kultúrájáért vívott sorsdöntő küzdelemben a népek közösségének fogal­mává szélesítette ki. Ezért nekünk is a közigazgatásnak és tudo­mányának területén állást kell foglalnunk a földrész minden népé­nek elválaszthatatlan sorsközösségben való harmonikus felépí­tése és szerencsés rendezése mellett. Mi is meg akarjuk a világnak mutatni, hogy Európa - ugyanúgy, mint a szövetséges Japán vezetése alatti Kelet-Ázsia - felébredt, és kezd európai módon gon­dolkodni és cselekedni. A közösségi gondolat, amely alapja a mi közigazgatásudományi törekvéseinknek is, nagyszerű kifefejését találja a maguk és Európa létét fenyegetve látó európai népek fegyverbarátságában. A köz­igazgatás gyakorlati szakembereire és tudósaira az a hivatás vár, hogy képviseljék az évszázad eszméjét, és ezzel kivegyék részüket Európa igazi újjárendezéséből.

*

[1] L. Reich, Volksordnung, Lebensraum. 1941. évf. 230. I.

*

In Közigazgatástudomány, 5. évf., 9. szám (1942), 275-288.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés