A politikai tudomány az empirikus tudományok közé tartozik. Vizsgálja és magyarázza az állami élet jelenségeit és változásait. Ezek a jelenségek az emberek és a társadalom életével függnek össze, és azoknak befolyása alatt állanak.

A tudomány szerepe az állami élet jelenségeinek vizsgálatában, e jelenségekhez igazodik. A viszonylag állandó időkben, konszolidált viszonyok között átfogóbb, mélyrehatóbb, állandóbb érvényű és a jövő fejlődést is inkább befolyásolni tudó megállapításai lehetnek. Társadalmi konvulziók, forradalmi átalakulások - úgynevezett történelmi idők - idején a viszonyok változatossága hirtelen megnövekszik, a jelenségek állandósága csökkenik [sic!]. A tudományos tétel érvénye megszűnik, és megszaporodnak azok a jelenségek, amelyek újak, amelyek az eddigi felfogással és az addigi tételekkel összhangba nem hozhatók, amelyek új tudományos feladatokat is vetnek fel. Ilyenkor azonban könnyebb megállapítani azt, hogy azok a jelenségek, amelyekre az addigi teória fel volt építve, részben már megváltoztak, részben már nem léteznek, mint felismerni azokat az új tényeket, s azokat elegendő számban összegyűjteni, amelyekből az új törvényszerűségek megállapíthatók. Ilyenkor a tudomány első feladata a ténymegállapítás, az adatgyűjtés, a horizont tágítása mindazokra a változatokra, amelyek figyelembevétele nélkül a tudományt jellemző általános érvény el nem érhető.

Kétségtelen, hogy az államok életében megint a változások idejét az átmenet korát éljük. Ez vezette a Nemzetközi Közigazgatástudományi Intézetet abban az elhatározásában, hogy a kongresszus tárgysorozatára kitűzze annak a kérdésnek vizsgálatát, amelyben a változásnak, az átalakulásnak összes fontos irányai összefutnak: „A miniszterelnök szerepe a közigazgatásban”. [1] A szétküldött kérdőívre a következő nemzeti bizottságok küldöttek be nemzeti jelentéseket: Németország, Belgium, Dánia, Észtország, Amerikai Egyesült Államok, Olaszország, Magyarország, Lengyelország, Csehszlovákia és egy jelentés érkezeit a francia közigazgatás ellenőrzéséről. A főelőadó jelentését méltóztattak nyomtatásban megkapni, itt kiosztásra került. Mind a jelentésem terjedelme, mind pedig a kérdésnek szövevényes volta kizárják azt. hogy a mai előadásomban vállalkozhassam a kérdés teljes kifejtésére, hanem csak az eredmények összefoglalására kell szorítkoznom.

A főelőadói jelentésre nézve legyen szabad megjegyeznem, hogy annak feladatát nem a nemzeti jelentések összegezésében láttam, hanem inkább abban, hogy a nemzeti jelentéseknek az országonkénti változatokat horizontálisan feltüntető anyagát kiegészítsem az államok fejlődésében megállapítható közös vonásokat feltüntető, tehát vertikálisan tagolt képpel. Arra törekedtem tehát, hogy az egyidejűleg párhuzamosan számos államban mutatkozó jelenségek közös rugóit és a fejlődésnek általános irányait állapítsam meg. S eközben igyekeztem tekintettel lenni mindazokra az államokra, amelyek a fejlődés szempontjából fontosaknak látszottak, akkor is, ha azoktól nemzeti jelentés nem érkezett. Ezeket az adatokat egyéni tanulmánnyal gyűjtöttem össze, a helyszínen tanulmányozva nemcsak az Amerikai Egyesült Államok, Anglia és Franciaország közigazgatását, hanem Szovjet-Oroszország. Olaszország és Németország új állami berendezését is. Ez nemcsak azért volt szükséges, mert az új jelenségeknek szükségképpen aránylag kevés az irodalmuk, hanem azért is, hogy a jogszabályok paragrafusai, a tudományos irodalom törekvései mögött az élet összefüggéseit, a részek arányait meglássam, és ennél, a tudomásom szerint, első ilyen irányú tudományos szintézisnél az élet valóságaival szembe ne kerüljek, és az élet dinamikájának ellenőrzése alól magamat ki ne vonjam.

Az az állami berendezés, amely a mai követelményeknek már nem tud mindenben megfelelni, a hatalmak szétválasztásának elvén alapuló parlamentáris népképviselet és a kabinetrendszer. Ez Európában a XVIII. század végétől kezdve, részben a XIX. században terjedt el. Hogy egészen a világháború végéig általános elismerésben részesült, annak legjobb bizonyítéka az, hogy a Párizs körüli békeszerződésekkel létrejött új államok első alkotmányai mind ebben a szellemben készültek, és Németország weimari alkotmánya is ezeket az elveket tartotta szem előtt.

Azóta három nagyhatalom: Oroszország, Olaszország és Németország mélyreható forradalmon ment keresztül, amelyek mindegyike megszüntette a parlamentáris rendszert, és átalakította a kormányzat rendszerét, új alkotmányt adott magának Lengyelország és több más állam, s fontos, részleges változásosokat látunk a kormány szervezetében Angliában, az Amerikai Egyesült Államokban, Franciaországban és számos más államban. A megoldások különbözők. Soruk lezártnak még nem tekinhető. De számuk oly nagy, hogy joggal beszélhetünk egy folyamatban lévő általános átalakulásról, amelynek mélysége és arányai méltán hasonlíthatók Montesquieu és a francia forradalom hatásához. Az ok, amely mindenütt érvényesül, a természettudományok haladása és a technikai forradalom hatása, amely a XIX. század középe óta érvényesül, és az utolsó ötven évben a nagykapitalizmus kifejlődésére, a népsűrűség növekedésére, s a nagyobb tömegek megélhetésének biztosítására vezetett. 1800-ban Európa lakossága 188 millió volt. 1936-ban 520 millió. Az Amerikai Egyesült Államoké 1800-ban 5.308.000, 1930-ban 122.275.000. Maga a népességnek ez a hirtelen emelkedése annak háromszorosára, illetve 22-szeresére, egészen új helyzet elé állítja az államokat. A közigazgatás alkalmazottainak száma és méretei pusztán ezért is nagyon emelkedtek. De az állami feladatok, a közfeladatok száma ennél jóval nagyobb arányokban nőtt, úgyhogy azokban az államokban, amelyeknek 1800 körül csak néhány ezer közszolgálati alkalmazottjuk volt, ma százezrekre megy a közigazgatási alkalmazottak száma, tehát a népsűrűség növekedésénél tízszeresen nagyobb arányokra növekedett. A közigazgatás méretei tehát rendkívül megnövekedtek. Feladatai pedig technikai és gazdasági feladatok vállalása útján annyira megnehezültek, hogy a hivatásos és szakképzett közszolgálat rendszere, amit nevezhetünk bürokráciának, vagy merit systemnek, általánosan elterjedt, és a változás a technikai foradalom hatásaképpen mindenütt bekövetkezett, és ez a fejlődés még tovább tart. Ez azt mutatja, hogy az államok mai válsága nem a világháború következménye, hanem egy olyan oké, amely a háborút jóval megelőzőleg fellépett, az általa megindított fejlődés azonban a világháború következtében meggyorsult, és könnyebben, általánosabban felismerhetővé vált. Az állami feladatok növekedése a közigazgatás funkciójának növelését jelentette, és így eltolódást jelentett a közigazgatás javára és a másik két főfunkció kárára. Így megváltoztatta az állami főfunkcióknak azt az egyensúlyát is, amely a XIX. században mint követelmény általános elfogadást talált. Annak a változásnak, amelyen ma az államok átmennek, az értelme tehát az, hogy az állam most vonja le a technikai forradalom következményeit. A XIX. század elején kialakult, tehát preindusztriális állam átalakult posztindusztriális állammá. Ez az átalakulás a kormány szerepét is mélyen érinti a következő okokból.

A technikai forradalom s a kapitalista rendszer eredményeként a szervezeti egységek megnövekedtek mindenütt, a közigazgatásban is. Kialakult mindenütt a nagyüzem. Szervezés nélkül nagy méretek sem létrejönni, sem fennállani nem tudnak. A szervezet azonban személyek és dologi eszközök integrációját jelenti, ami nem lehetséges vezetés, chef nélkül. A vezetés azonban annál nagyobb probléma, minél nagyobbak a méretek. A szervezet kvantitatív növekedése tehát a vezetővel szemben kvalitatíve új követelményeket támaszt.

A kormány feladata az államban kettős, egyrészt politikai, másrészt adminisztratív. Az első azt jelenti, hogy döntő szerepe van az ország politikájának irányításában, a második pedig azt, hogy feje a közigazgatási apparátusnak. Amikor a XVIII. század végén, illetve a XIX. század elején elterjedi a parlamentarizmus és a kabinet-szisztéma, a kormánynak politikai szerepe dominált, és alárendelt volt az adminisztráció. Abban az arányban azonban, amint növekedtek a közigazgatás feladatai és méretei, növekedett a kormány adminisztratív funkciójának a jelentősége. Az adminisztratív funkció jelentősége ma egyenlő a politikaival. Ha a kormány nem ura a közigazgatási apparátusnak, nem tud politikát csinálni, és politikáját nem tudja végrehajtani. A vezetés többé tehát nem tisztán a politikai bizalom és a politikai többség támogatása megszerzésének a kérdése, hanem technikai feltételei vannak, a vezetés szakértelmének a bírása. A főnökkel szemben az államban támasztott követelmények megnövekedésének másik fontos oka a hivatásos és szakképzett bürokrácia elterjedése. Egy szervezet tagjainak működése a többi tagok működésétől is függ. Az alárendellek legteljesebb odaadása csak akkor vezethet teljes eredményre, ha a vezető teljesítménye is hivatása magaslatán van. Így válik a kormány adminisztratív funkciójának megoldása a közigazgatási nagyüzem „operating efficiency”-jének legfontosabb feltételévé. A közigazgatás egészét vagy több tárcát együttvéve érintő kérdések alkotják az ún. általános igazgatásnak, a general administration-nek azt a hatáskörét, amelynek ellátása a kormány adminisztratív hatáskörének a lényege.

A „general administration”-nek ellátása természetesen nem lehet a miniszterelnöknek személyes funkciója. Erre segédszervre van szüksége. Ilyen segédszervek a kormány politikai funkciójának ellátásara a miniszteri kabinetek több országban. A kormány adminisztratív funkciójának ellátására pedig kisebb-nagyobb töredékes hatáskörrel különböző szerveket találunk már, de az egész közigazgatási gépezet generális problémáinak gondozására hivatott teljes hatáskörű szerv csak a hadseregekben alakult ki: a „general administration” ellátására „general staff”, a Generalstab, a vezérkar.

Jelentésemben részletesen foglalkozom az állam átalakulásával, abban a közigazgatás átalakulásával, majd pedig a kormányfők segédszervei alakulásával, a megoldásra vonatkozó különböző kísérletekkel, az egyes államokban. A kormányfő adminisztratív funkciójának megoldásában más a helyzet az Amerikai Egyesült Államokban, ahol az ún. strong executive rendszere a megoldást megkönnyíti, mint a parlamentáris államokban. A parlamentáris államok között is találunk azonban célszerű új megoldási Angliában, ahol a Treasury a Bureau of General Administration funkcióját 1919 óta a legfejlettebb kiadásban gyakorolja. Ez azt mutatja, hogy a parlamentarizmus a saját, eredeti termőtalajában a továbbfejlődésnek és a saját korrektívumai kitermelésének képességét megőrizte. Az európai kontinensen a parlamentarizmus averziója a kabinetrendszernek ezzel a továbbfejlesztésével szemben mindenütt megnyilvánul ,és az ez irányban való evolúciót mindenütt meg is akadályozta. E tekintetben a legjellemzőbb az utolsó 20 év története Franciaországban. Ezzel látszik összefüggésben lenni részben az, hogy azok az államok, amelyek forradalmon mentek át, az executiva megerősödésének konzekvenciáit olyan alakban vonták le, hogy a parlamentarizmust eltörölték. Ugyanennek a tendenciának teljes tudatosságát mutatják a legújabb lengyel alkotmányreformok, amelyek a kormányfő jogállásának igen messzemenő kiépítését érték el a forradalom elkerülésével.

A fejlődés iránya tehát abban a tekintetben világosan kialakultnak látszik, hogy a kormány adminisztratív funkciója beltöltésének biztosítása szükséges, ami a kabinetrendszer kollegiális módja helyett a kormányfő főnöki jogállásának kifejlesztését kívánja. A kérdés e tekintetben csak az, hogy azok az államok, amelyek még nem oldották meg a postindusztriális állammá fejlődést, revolúció vagy evolúció útján fogják-e az új stádiumot elérni. Kevésbé alakult azonban még ki a general administration feladatát ellátó szervek vezető hatásköre és jogállása.

Az Észak-amerikai Egyesült Államok jelentése, mely az összes nemzeti jelentések közt a legterjedelmesebb és a legbehatóbb, részletesen imerteti az amerikai fejlődést, s arra a megállapításra jut, hogy habár az utolsó 25 évben jelentékeny a haladás, az UNIO közigazgatásának nincs tulajdonképpen service of general administration-ja. A Staff Work-nek sok eleme található, és jelentékeny számú olyan adminisztratív szerv létezik, amelyeknek feladata részben ilyen természetű. Ezek a szervek azonban sem egymással nincsenek kellő kapcsolatban, sem az Egyesült Államok elnökének nincsenek kellően alárendelve. A koordinálóknak sokkal szorosabb koordináltságát kell ott is még elérni, hogy valódi staff agency-ről beszélhessünk. „Azok a komplex feladatok”- mondja az amerikai jelentés - „amelyeket a föderális kormánynak meg kell oldania és feladatainak példátlan mérete a sokkal eredményesebb staff work-öt szükségessé teszi.”

„Vezérkari munka abban a különleges értelemben, mint azt a katonai körök használják - mondja az amerikai jelentés - a civil közigazgatásban intézményes megoldást még alig nyert, bár a National Resources Board több hasonlatosságot mutat a vezérkari munkával.” 1929-ben azonban egy szakértőkből álló bizottság már terjesztett elő javaslatot a Service of general administration szervezetére vonatkozólag.

A Service of general administration vezetőjének állása tekintetében a javaslat az, hogy az az elnök helyettese legyen, Executive Vice President vagy Assistant President. Ez azt jelentené, hogy az elnök tradicionális feladatát, politikai szerepét továbbra is megtartaná, azt az új, mindig több szakértelmet és a politikai feladatoknál már több időt kívánó feladatot azonban, hogy a közigazgatásnak szakszerű vezetője legyen, rábízza helyettesére. Ennek azonban nem szabad csak primus inter pares-nek lennie, hanem közvetlenül az elnök után kell rangban következnie, mert csak így lehet „une véritable extention de la personalité du chef du gouvernement” (Fayol).

Angliában a Bureau of Generalement Administration funkcióját a Treasury tölti be. Azáltal azonban, hogy a First Lord of the Treasury a mindenkori miniszterelnök - úgyhogy a budgetben példázul a miniszterelnöki fizetés nincs is előirányozva, hanem a miniszterelnök a First Lord of the Treasury-nek a fizetését húzza - a Treasury a miniszterelnök tekintélyével léphet fel a többi tárcával szemben. A pénzügyminisztérium permanent secretary-jét hívják Head of the Civil Service-nek, és az 1919-ben szervezett Establishment Department van hivatva a Treasury feladatai ama részének elvégzésére, amely a közigazgatási gépezet javítására irányul. Angliában tehát megvan a Service of General Administration-nak Amerikában még hiányzó, koncentrált, közvetlenül a kormányfőnek alárendelt szervezete, amely a parlamentarizmussal és a kabinetrendszerrel össze tudott egyeztetni egy, a technikai követelményeket kielégítő megoldást.

A Szovjetunióban a közigazgatási gépezet problémája különös fontosságú két okból, egyrészt azért, mert a világ legnagyobb állama, másrészt pedig azért, mert a termelési eszközök szocializálása következtében az állam feladata a termelés irányítása, tehát ez az az állam, amely a legtöbbre vállalkozik, mert a feladatainak körét a legszélesebben állapítja meg. Azok közül a szervek közül, amelyek a general administration feladatának megoldására létesültek, különösen kettő bír döntő fontossággal, az egyik a Gosplan, a másik a népbiztosok tanácsa mellett működő Szovjet Ellenőrző Bizottság. Az előző a gazdasági termelés és forgalom állami irányítására, a második pedig a gazdasági életet is magában foglaló apparátusnak eredményesség szempontjából való ellenőrzésére van hivatva. Mind a kettőnek elnökei a népbiztosok tanácsa elnökének a helyettesei.

A fasiszta Olaszország azáltal, hogy a miniszterelnököt Capo del Governo-vá tette, őt hieraehikusan a miniszterek fölé emelte, ezzel és más intézkedésekkel pedig a Capo del Governo kezében olyan hatáskört egyesített, amely a közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosításához szükséges összes feltételekel biztosítja. A Service of general administration ellátására azonban a Prezidenza del Consiglio dei Ministri még nem szolgál, szervezete sincs stabilizálva. Hogy Mussolini a Capo del Governo gigantikus hatásköreit mégis el tudja látni, annak az a magyarázata, hogy egyénileg kivételes képességekkel, a munka- és időbeosztás páratlan tudományával rendelkezik. Hasonlítható a helyzet ahhoz, hogy Napóleonnak nem volt szüksége katonai vezérkarra, amely az ő munkájának elvégzésére csak utódai idejében fejlődött ki. Mussolini is olyan óriási feladatot tud önmaga ellátni, aminek folytatására utána előreláthatólag egész külön civil vezérkarra lesz szükség.

A nemzetiszocialista Németország a kormányfő jogállását rendkívül céltudatosan erősítette azáltal, hogy az államfő és a birodalmi kancellár funkcióját egy személyben egyesítette. Ebben az államban, amely a hivatásos bürokrácia mai típusát kétszáz év előtt kitermelte, a belügyminisztériumot tekintik a Beamtenministerium-nak, és egyúttal federführend-nek organizációs kérdésekben. A közigazgatás egészét érintő kérdések egybefoglalására vonatkozó törekvés azonban itt kevésbé van meg, mint a többi tárgyalt országokban. Ebben része lehet az eltérő történeti fejlődésen kívül annak, hogy a harmadik német birodalom a hatalomnak a Nemzetiszocialista Párt által való átvétele óta eltelt mindössze három és fél év idejében más sürgősebb feladatok megoldásával volt lekötve.

Lengyelország, amely 150 évi szétdaraboltság után 1919-ben nagyhatalmi keretben nyerte vissza függetlenségét és egységét, a közigazgatási személyzet adminisztrációjának és az adminisztráció organizációjának kérdéseit a miniszterelnök kezében koncentrálta, akinek jogállását az 1935. évi alkotmány nagyon emelte. Ez azt mutatja, hogy Lengyelország azok közé a kontinentális államok közé tartozik, amelyekben a Bureau of General Administration problémája tiszta fogalmazásban áll az előtérben, és amelynek jelentékeny részét már meg is valósították.

Ez röviden az a gondolatmenet, amelynek konklúziójaként - azt hiszem - megállapítható, hogy a Nemzetközi Közigazgatástudományi Intézet, akkor, amikor e kongresszus tárgyául a The Chief Executive and his Auxiliary Agencies témáját tűzte ki, a postindusztriális állam egyik előtérben álló és kulcsproblémájára irányította rá a figyelmet. Talán sikerült elérni azt, hogy rendszerbe foglalva a jelenségeket helyesen mutattunk rá a fejlődés törvényére, és ezzel szolgálatot tettünk úgy azoknak az államoknak, amelyek pionír-missziójukban szemmel kívánják tartani azt, ami másutt történik, mind azoknak, amelyekben a probléma fejlődése még nem jutott el az elhatározásig. A téma azonban sokkal szövevényesebb és sokkal sokoldalúbb, minthogy kimerítő tárgyalása lehetséges lett volna. A mi hivatásunk a tárgyalásnak megindítása, nem lezárása volt. Különösen egy kérdés látszik még oly fontosnak, hogy önálló vizsgálata kívánatos és ez a kormányfőnek a gazdasági élet állami irányításában való szerepe. Már főelőadói jelentésem is rámutat arra, hogy a Szovjetunió, a Gosplan, a fasiszta Olaszország a korporációk, a nemzetiszocialista Németország a gazdasági élet organikus felépítése, az Amerikai Egyesült Államok pedig a new deal agency-k útján közelítik meg ezt a kérdést. A megoldás részleteinek és elvi kérdéseinek kutatása azonban speciális tanulmányt kíván, amely e jelentés kereteit nagyon kitágította volna. Ezért van szerencsém indítványozni, hogy a „Kormányfő szerepe a gazdasági élet irányításában” című témát a következő kongresszus napirendjére kitűzni méltóztassék.

*

[1] A téma angol címe, amely az eredeti, átfogóbb: „The Chief Executive and his Auxiliary Agencies”.

*

In Magyar Jogászegyleti Értekezések és Egyéb Tanulmányok. Magyar Jogászegylet, Budapest, 1936, 551-558.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés