A jog - így tehát a közigazgatási jog is - nem él önmagában zárt, önálló életet. Miként azt Vámbéry Rusztem meghatározza, az "erkölcsi, bölcsészeti, vallási és jogi eszmék a társadalom fejlődésének eredményei, nem pedig mozgató erői. A jogszabályok is mindenhol a gazdasági élet jelenségeinek tükörképei... Abban az örökké tartó harcban, amely a gazdaság és a jog - az anyag és a forma - értékelése körül folyik, az előbbinek jelentősége kétségen kívül túlsúlyban van. A törvényhozó, aki a megszülető jogot formába önti, a gazdasági fejlődést meg nem teremtheti, de meg sem akadályozhatja, s így kénytelen annak adott tényeihez alkalmazkodni." A jognak a gazdasági politikával való összefüggésével szemben antitézisként felhozható a jognak az igazságossággal való szerves kapcsolata, amelyben „nem az utóbbi van az előbbi kedvéért, hanem megfordítva". A közigazgatási rendszernek a gazdasági politikai rendszerrel való okszerű kapcsolatát világosan ismeri fel Acsády Ignác ,,A magyar jobbágyság története" című munkájában, amikor rámutat arra, hogy II. József előbb rendezte a közigazgatást, azután felszabadította a jobbágyságot. Az igazságnak és közigazgatásnak összefüggését kihangsúlyozta annak idején Gambetta az auvergnei munkások küldöttségéhez intézett beszédében, amikor megmondotta, hogy a kormánynak csak egyet kell biztosítania: az igazságot.

De tovább kívánok menni az okfejtésben, ezúttal egyszerű gyakorlati alapon, amelyet három évtized közigazgatási szolgálata, a szerzett benyomások, közvetlen megfigyelések és tapasztalatok alakították ki bennem. 1918 tavaszán Wekerle Sándor ideiglenes belügyminisztersége alatt volt szerencsém először közreműködni ollyan kodifikációs jellegű munkában, amelynek köziigazgatási vonatkozásai voltak. S mit kellett látnom? Azt, hogy regionális politikai érdekek (függetlenségi párti lakosság, nemzetiségi szempontok) szabták meg a jogalkotás irányvonalát. Az 1929. évi és 1933. évi közigazgatási reformjavaslatok politikai elgondolásai inkább nemlegességekben jelentkeztek. Mindaz, amit nem tartalmaznak, igazolja, hogy megalkotóik bürokratikus szempontok érvényesítésén felül nem látták az időt elérkezettnek az alapjaiban rendi jellegű közigazgatás átváltására. Az 1943. évi reformtárgyalások során - a szívósan folytatott közigazgatás-racionalizálási törekvések eredményeképp - már jelentkeztek bizonyos népi érdekeket kielégíteni kívánó törekvések is (vagylagos kerületi beosztás). Azzal a politikai irányzattal szemben, amely követte a már Grillparzer által megbélyegzett fejlődési vonalat ,,a humanizmustól a nacionalizmuson át a bestialitáshoz", a magyar közigazgatási élet sivár mezőnyében ez az előbb említett közigazgatás-racionalizálási vonal tekinthető a demokratikus fejlődés komoly kiindulópontjának.

A politikus közigazgatás természetesen nem tévesztendő össze azzal, amit pártigazgatás elnevezéssel határozhatunk meg a legszabatosabban. Ez utóbbiról már James Bryce sem nyilatkozik a demokráciáról írt alapvető munkájában kedvezően, amikor kritizálja a hivatalok betöltésének módját. „Mi másért vagyunk itt, ha nem a hivatalokért" - idézi egy amerikai politikus ismert mondását. Más helyeken írja: „így az egyenlőség megszentelt elve dacára a pártszervezetekben boss-uralom állt fenn és pl. New Yorkban az a boss-dinasztia, amely nyolcvan éven át uralkodott, tisztán politikai vezetőképességénél fogva, összehasonlítható azoknak a sem örökségen, sem választáson, hanem többnyire katonai tehetségen alapuló egyeduralkodóknak sorozatával, akik a római birodalomban Nérótól Konstantinig uralkodtak... Amit New-Yorkról mondtunk a városi közigazgatási visszaélések több vonásait illetőleg, minden nagy városról el lehet mondani, noha természetesen végtelen helyi különbségekkel." Adolf Gasser a hivatalokért folyó választási küzdelem célját tömören így jellemzi: „zsákmányt a győzőnek". A népi demokrácia szociális alapokon nyugvó közigazgatása úgy a személyi kiválasztás, mint a rendszertani felépítés tekintetében minden vonatkozásban a népi törekvések minél szélesebb körű érvényesülését szolgálja. Minthogy pedig a pártszempontoknak önként értetődően és szükségszerűen összhangban kell állniok a nép egyetemes érdekeivel, amelyek kiszolgálása a közigazgatás főfeladata is, pártérdekeknek a közigazgatás hátrányára érvényesülő túlzott befolyásáról ilyen demokráciában alig lehet komolyan szó. Éppen ellenkezően: azoknak egymásra gyakorolt kölcsönös serkentő hatása csak előnyös eredményekkel járhat.

A közigazgatás rendszeréhen tehát demokratikus politikát kívánunk érvényesíteni.

A demokrácia fogalomkörének meghatározása azonban fölötte tág. Platón szerint ,,a demokrácia a legrosszabb a jó kormányformák, de legjobb a rossz kormányformák között". Aristotelész szerint ,,a demokrácia a szegények uralma, a szegények érdekében". A görög polisz-demokrácia a modern demokráciától - Gasser éles meglátása szerint - főleg abban különbözik, hogy az lényegéhen még nem a termelő munkára, hanem a háborúra volt alapítva. A spártai demokráciában kb. 12.000 spártai - ezekből 3000 harcos - uralkodott 60.000 őslakos (perioikoi) és 160.000 helóta felett. Ezek egymás között demokratikus államszervezetben éltek.

A római nép konzervatív szelleme nem volt alkalmas egy tökéletes politikai demokrácia kialakítására.

Gasser jellemzi a legtalálóbban, hogy a középkorban a demokratikus mozgalmat, ellentétben az antik demokráciával, nem a népi község, hanem a hivatásrendi testületek, a céhek képviselték. A középkori céhvárosok nem voltak tehát tiszta demokráciák, hanem kifejezetten képviseleti demokráciák.

Az újkori demokrácia általánosságban az ember uralma önmaga felett.

De Maistre szerint a demokrácia Isten jóltevő büntetése, hogy újjá alkosson.

Julien Benda ,,La grande épreuve des démocraties" című új müvében érdekes rajzát adja a demokráciának. ,,A politika világában az elvek uralkodó vonása a személyiség tisztelete, az akarat elismerése, mert az emberi személyiség egy sérthetetlen egész. A demokrácia jelszava: „Addig, amíg egy embernek méltatlansága nem nyilvánvaló, homo homini deus"... Mondhatjuk, hogy a demokráciának alapvető elve a lelkiismeret uralma... A demokrácia karakterisztikuma, hogy szuverénnek tart bizonyos abszolút értékeket, amelyek függetlenek helytől és időtől, és felette állnak minden egyéni és közösségi érdeknek; ezeknek az értékeknek fő alakzatai: az igazság, a valóság és az ész."

Bouglé szerint ,,az ipari demokrácia, ha az egyáltalában formát ölthet, csak akkor valósítható meg, ha tág teret biztosít a falu demokráciájának is".

Anton Menger szerint a gazdasági demokrácia lényegében a szocializmus megvalósítását jelenti.

Gasser az ős-demokráciák kialakulását a katonai védelmi rendszer kiépítésével hozza összefüggésbe. Szerinte „a népi ősállamok mai liberális-demokratikus alkotmánya a régi védelmi demokrácia (Wehrdemokratie) organikus változata csak, mint az esetleg bennük élő ellenállási jog új megjelenési formája".

Horváth Zoltán harcos demokráciáról értekezik, amelynek „feladata az uralom nélküli társadalmi állameszmény, s az abban önmagától adódó teljes egyenjogúság" megvalósítása.

A demokráciának sokáig a parlamentarizmus, önkormányzat és esküdtbíráskodás szentháromsága volt a legfőbb ismérve. Már ez is magasabbrendű szempontokat érvényesít, mint az ismert Lincoln-féle meghatározás, vagy akár Bentham régi álláspontja a fejek megszámlálásáról. Utóbb a demokrácia fogalmi körének megbalározása egyre változatosabb lett. Hallunk ókori, középkori, újkori, modern, korszerű demokráciáról, tiszta vagy közvetlen és képviseleti demokráciáról, liberális vagy formális és funkcionális demokráciáról, nyugati és keleti, vagy szovjet demokráciáról, poitikai, gazdasági, szociiáis és kulturális demokráciáról, direkt gazdasági demokráciáról stb.

A fogalmak özönéből klasszikusan emelkedik ki Vámbéry végső következtetése: "Demokrácia egy gondolatsort, egy életirányt, társadalomszemléletet jelent, amelynek a politikai és gazdasági, az erkölcsi és tudományos szabadság egyaránt alkatrészei. Jelenti azt a kultúrát, amely az embernek emberhez méltó életet kíván biztosítani, jelenti a szellem győzelmét az erőszak felett, jelenti a békét, tehát jelenti az igazság uralmát."

Ebből a gondolatsorból sorrend szempontból kétségtelenül a gazdasági vonatkozásokat tartjuk a legfontosabbaknak; a szociális népi demokrácia mindenek felett való megvalósítása látszik a legégetőbbnek, mégpedig nem olyképpen, hogy a korábbi autokráciát egyszerűen átmázoljuk demokráciává. A demokráciának ebből a fogalomköréből kívánunk a közigazgatáshoz szintézist találni.

A demokráciának egyik elvitathatatlan pillére a szabadság. Montesquieu szerint a szabadság lényege valamennyi polgár biztonsága, és az, hogy ezt a polgár érzi is. Szabadnak lenni Benjamin Constant szerint jelenti, hogy mindenki csak a törvénynek van alávetve, hogy senkit sem lehet letartóztatni, vagy fogvatartani, sem bántalmazni, vagy halálraítélni egy vagy több személy önkényes bíráskodása alapján. Jelenti a szabad véleménynyilvánítást, az ipar szabad megválasztását és gyakorlását, a tulajdonnal váló rendelkezést; az engedély nélküli jövés-menést, indítékokra és eljárásra tekintet nélkül. Jelenti a gyülekezés szabadságát, akár saját érdekében való tanácskozásra, akár az általa és hittársai által követett vallás gyakorlására, akár pedig azért, hogy idejét hajlamának és elgondolásainak megfelelően töltse el. Jelenti végül a közigazgatásban kívánságok és kérések útján való befolyást, amelyet a hatóságok többé-kevésbé figyelembe venni kötelesek. Bouglé már modernebbül szemléli a szabadságot: ,,A legegyszerűbb kísérlet felvilágosít minket arról, hogy ez a szabadság nem abszolút. Abban a pillanatban, amikor az a közösségben valóra válik, az egyén kénytelen bizonyos határokat, korlátozásokat vonni a közösség kedvéért. Nincs közösségi élet valamelyes szabályozás nélkül." Gasser a szabadságot a maga teljességében értékeli ki, amikor megállapítja, hogy nem a parancsolás, hanem a meggyőzés volt az ősi szabadsággal rendelkező országokban a fejlődés normális útja. Svédország azért tudott alig 1.000.000 lakos mellett nagyhatalommá válni Gusztáv Adolf alatt, mert szemben a kontinentális fejedelemségekkel, az országban általános népszabadság uralkodott. Szerinte szabadság csak demokráciában lehetséges, s csak politikailag kimerült nép az, amely feláldozza szabadságát. Ha most megvizsgáljuk, hogy mi a szabadság negatív oldala, arra könnyen válaszolhatnuk: semmi esetre sem jelenti, hogy akármelyik bolond azt tehesse, amit akar." Fejlettebb állami és társadalmi berendezkedés csak úgy érhető el, ha a fejlődést a demokratikus szabadsággal való visszaélés nem zavarja meg.

„Demokráciát a demokratáknak" az a fogalomkör, amelyhez népi jellegű demokráciában a szabadságjogoknak simulniuk kell - erre int bennünket Weimar példája is.

A demokráciát természetesen több oldalról is éri élénk támadás. Egyik legfőbb elméleti kritikusa, Faguet Emil - nem teljes tárgyilagossággal - azt írja: „A franciaországi demokrácia ezelőtt is alkalmazta, és még mindig alkalmazza a majdnem tisztán demokratikus kormányzatot, jobban mondva a nemzetnek közvetlenül általa kirendelt delegáltjai, mégpedig szorosan és kizárólag a delegáltjai által ellátott uralmat, ami ez esetben a kontárságnak majdnem teljes uralomra jutását eredményezi... Egyébiránt a demokráciának a szocializmus felé való csúszás-mászása nem egyéb, mint visszatérés a zsarnoksághoz. Ezt azonban öntudatlanul cselekszi, mert tudatosan az egyenlőség felé törekszik." Julién Benda szerint a legügyesebb támadás volt a demokrácia alapelvei ellen annak a zsidó szellemmel való azonosítása. Megállapítja, hogy „mindaddig, amíg lesznek emberek, kiknek érdeke a demokrácia lejáratása, az antiszemitizmus élni fog".

II.

A magyar közigazgatás múltjába visszatekintve, olyan tények ismertetésére szorítkozhatunk, amelyek elismert kútfők megállapításai.

Acsády Ignác Hajnóczy Józsefnek, a Martinovics-mozgalom vértanújának sorait idézi: "A magyar alkotmány reformra szorul, melyet azonban csak hatalmi ténnyel lehet valósítani. Az országban 40.000 nemes törvényhozó, s 5 millió rabszolga él." Más helyütt egy közigazgatási idézést mutat be: ,,Werbőczy József Tolna megye szolgabírája Hegedűs András pincehelyi lakost tanúnak idézte maga elé. Kétszer is üzent neki, de az illető nem jelent meg, akkor (1787. november 23.) azt írta a községnek: „Köszönje az a tökéletlen nyakas gazember, hogy katonám, vagy hajdúm nincsen, mert kötözve hozattam volna által." Ugyanekkor utasította a falu bíráját, küldje el a tanúhoz a bakterokat, s ha másképp nem jön, kötözve szállíttassa el hozzá. Így beszéltek ezidőben a munkáselemekkel."

Grünwald Béla, a régi magyar közigazgatás és szakirodalom legkimagaslóbb alakja keresetlen őszinteséggel ír a rendi közigazgatásról: ,,a rendiség egész jogrendje az alsóbb néposztályok jogtalanságára, elnyomására, gazdasági kizsákmányolására van alapítva, azért az alsóbb néposztályokat nemcsak nem teszi gondoskodása tárgyává, hanem az általa fenntartott gazdasági rendszerrel szegénységbe, a jogtalansággal, elnyomással erkölcsi elvadulásba, a közoktatás elhanyagolásával tudatlanságba süllyeszti."

A régi magyar közigazgatásban a sz. kir. városok és a szabad kerületek (jászok, kunok, hajdúk) jelentéktelen szerepet játszottak.

A vármegye a nemesség helyi szervezete volt. A vármegyét azonban történeti szétdaraboltságunk tette erőssé, s ezért nem is lehetett a normális állami élet keretei kézé beillesz temi. Főfeladatának a rendi jogok védelmét látta. "A megye alig élt az autonómia jogával, nem alkotott statútumokat, s épp oly meddő volt a helyi, mint az országos törvényhozás körében... Nincs nyoma semmi kezdeményezésnek, baladásnak, újításnak. A megyei hatóság élettelen bürokráciává válik... A megyei intézmény nem lehetett alkalmas eszköze az önkormányzatoknak sem... A rendi társadalom nincs összhangban az állammal, s következetesen küzd ellene; nem az állam és a közérdek, hanem az osztályérdek szolgálatában áll, nem a jog és törvény általános uralmára, hanem kivételes állásra, kiváltságra törekszik, s ezért fegyelmezetlen... A megyében egy osztály gyakorolja a hatalmat, melyet részben ... az alávetett néposztályok elnyomására és kizsákmányolására használ fel..."

A tisztviselők alkalmatlanok feladataik ellátására, megváltoztatják a közgyűlési határozatokat, nem őrzik meg a törvényszéki iratokat, a levéltárak rendetlenek, a gonosztevők börtönök s őrizet hiánya miatt megszöknek, az utak és hidak el vannak hanyagolva, az árvák pénzét elsikkasztják, az adót önkényesen és igazságtalanul vetik ki, a közpénzeket lelkiismeretlenül kezelik, a népet közmunka ürügye alatt magáncélokra veszik igénybe, s minden módon zsarolják. Szomorú kép ez a magyar feudális vármegye múltjából, a közszolgálatnak arról a színvonaláról, amelyet legjobban Mikszáth tudott jellemezni odavetett szavakkal: „nagy szamár ugyan, de nagyon rá van utalva arra a pár forintra". Ezidőtájban Stuart Mill már egészen más követelményekkel lép fel a hivatali munkát illetően: „nem bírhatunk életképes demokráciával, hacsak a demokrácia bele nem egyezik abba, hogy az a munka, amely tudást követel, azok által végeztessék, akikben megvan ez a tudás".

A magyar községek, mint közigazgatási jogi helyi szervek ezidőben még nem léteznek "jogtalan, úri hatalomnak alávetett elemekből álló közösségek, hatósági jogokat nem gyakorolhatnak... A falu bírája megkülönböztetésül botot hord kezében, de hivatala nem akadályozza meg, hogy őt is meg ne botoztassa a szolgabíró."

A magyar közigazgatás demokratizálódásának az 1848. évi forradalommal kellett volna végbemennie. Az alkotott kerettörvények azonban az életbe soha át nem ültetődtek, sőt a kiegyezés utáni kornak egész közigazgatási jogalkotása sem más lényegélben, mint folytatása - kisebb átszínezéssel - a régi feudális rendszernek. Mikszáth megírja, „hogy az idő dübörgő kerekei megőrölték a régi vármegyét, táblabíráival, non cogito ergo non sum, avagy sokkal többször non cogito, ergo sum politikájával egyetemben. Érdemeiket feljegyezte a történelem..." Később Hegymegi Kiss Pál jegyzi meg találóan, hogy „folytatni kellett volna a demokratizálást a közigazgatásban, összhangba kellett volna azt hozni a parlamenti kormánnyal". Minthogy pedig sem mázolókkal, sem átmázolással reformokat alkotni nem lehet, a felszabadulás után a közigazgatás demokratizálása körül tulajdonképpen az alapvető munkákat kell most elvégezni. Erdei Ferenc, Sarkadi Imre tanulmányai ugyanerre az eredményre jutottak.

Közigazgatási rendszerünk jelenlegi alapvető hibái közismertek. Ilyeneknek tekinthetők: szövevényes a szerkezet, a hatáskörök nem tisztázottak, sok a felesleges szerv, túl sok a fokozat, a fórum-rendszer szinte áttekinthetetlen; a tisztviselők száma túln agy, ma a felszabadulás után is minőségi kifogások hozhatók fel, sok helyen a személycsere a régi másodgarnitúra bevonását jelentette; szövevényes az ügyvitel és ügykezelés; túlteng a bürokrácia, amely még mindig azon töri a fejét, hogy lehet valamely kérés teljesítését megtagadni; nehezen épül le a kormányhatósági gyámkodás, úgy, hogy valódi önkormányzat még a helyi önkormányzatoknál is lassan valósul meg; a diszkrecionális jogkör széleskörű, úgy, hogy az alanyi jogvédelem lehetősége szűk keretek közé van szorítva; tág tér nyílik a protekcióra; nincs kellően szabályozva az érdekeltség és összeférhetetlenség kérdése; nem megfelelő a tisztviselői mulasztásból eredő magánjogi kártérítés kötelezettségének, valamint a fegyelmi és büntetőjogi felelősség kérdésének szabályozása: a közigazgatási eljárás egységes, összefogó rendezése nem történt meg: a korrupció lehetősége fennáll, ami elsősorban a fizetések rendezetlenségére és a való élet támasztotta követelményekkel nagyon régen semmiféle kapcsolatban nem álló fizetési osztályokhoz való görcsös ragaszkodásra vezethető vissza. A közigazgatásnak vissza kell vonulnia a sok felesleges tevékenységtől.

Ennyi panasz mellett elérkeztünk ahhoz a végső időponthoz, amikor már Aristotelész szerint is jogos volna új közigazgatási törvények megalkotása. Ezt írja: "Nyilvánvaló, hogy némely törvényt bizonyos időközökben meg kell változtatni, de ez sok körültekintést követel, mert ha a megváltoztatás alig jár előnnyel - s mert veszedelmes a törvények könnyű megváltoztatásához hozzászoktatni a polgárokat -, inkább el kell tűrni a törvényhozás és a bíróságok egynémely tévedését." A megfontolásokra elég időnk volt, rá kell végre lépnünk a megvalósítás útjára.

III.

A második világháború szörnyűségei után kell tehát hozzáfognunk a közigazgatás új felépítéséhez. Lebegjen előttünk mementóként Julien Benda finom megérzése: ,,Ha a demokrácia a saját élete érdekében háborúba bocsátkozik, az uralkodó osztályoknak ma nem csupán az a kötelességük, hogy az előjogaikról a munkásosztály javára lemondjanak abban a mértékben, ahogy őket a háború pillanatnyilag arra kényszeríti - mint pl. az ipari racionalizálásánál -, hanem hogy hozzájáruljanak a háborút túlélő változásokhoz, és ehhez adják meg a munkásosztály részére a biztonság érzését."

A közigazgatás rendezésének alapvető problémája a centralizáció és a decentralizáció, illetőleg az önkormányzat határterületeinek helyes kijelölése. A kérdés annyira nem új, hogy már a Szentírás is foglalkozik vele.

Az Exodus 18. fejezetében Jethro, Mózes apósa, a decentralizálásra ad tanácsot. Az írás szerint: "másnap aztán Mózes leüle, hogy igazságot szolgáltasson a népnek, s ez ott állt Mózes körül reggeltől estvédig. Mikor ezt apósa látta, tudniillik mindazt, amit ő a néppel cselekedett, és mondá: mi az. amit te a néppel csinálsz? Miért ülsz te itt egyedül és miért várakozik az egész nép reggeltől estélig? Felélé Mózes: hozzám jön a nép, hogy megtudja Isten ítéletéi... Erre Jethro azt mondá: Nem jól csinálod a dolgot. Kimerít e botor munka téged is, a nálad lévő népet is, az ügy meghaladja erőidet, egyedül azt nem bírod. Hallgass tehát szavamra... Szemelj ki az egész népből derék istenfélő, megbízható férfiakat, kik gyűlölik a haszonlesést, és tedd őket ezredesekké, századosokká, ötvenedesekké és tizedesekké, és ők szolgáltassanak igazságot a népnek minden időben; ha azonban valami fontosabb akad, terjesszék le eléd, és ők csak az apróbb dolgokban ítélkezzenek. Így könnyebb lesz néked, mert megosztod másokkal a terhet. Ha ezt megteszed, az Isten parancsát teljesíted, eleget tudsz tenni rendeleteinek, és ez az egész nép is békességgel tér vissza helyére. Megfogadá ezt Mózes."

Kétségtelen, hogy a modern államélet a centralizációnak kedvez. Gasser szerint „az abszolút monarchia a katonai és bürokratikus szervezet által támogatva, minden állami rend merev központosítása felé haladt; a helyi rendi összejöveteleket megszüntették, vagy legalábbis megfosztották hatalmától, a városi önkormányzat maradványait is leépítették." A demokrácia egyik legfőbb követelménye viszont - miként azt az előzőkben már érintettem - hosszú időn át az önkormányzati elv érvényesítése volt. A ma demokráciája azonban már ismeri a „demokratikus centralizmust" is.

A kérdés helyes megoldása csak az lehet, hogy a centralizáció és a decentralizáció - a jó, gyors és kényelmes ügyintézés érdekében és a népi érdekek biztosítására - megfelelő egyensúlyi helyzetbe hozassanak. Az egyes állami cselekvési körök bélső lényegének kell meghatároznia azt, mennyiben alkalmaztassák az egyik, vagy a másik elv. Az angol közigazgatásban domináns szerepet játszik a selfgovernment, mégis az 1946. évi nagy egészségügyi reform teljesen az államosítás útjára lépett, minekutána nyilvánvaló, hogy a közegészségügyi viszonyok megjavítása másként eredményesen nem biztosítható. A Szovjetunió minden centralizáció mellett is széles jogkörrel felruházott helyhatósági, illetőleg önkormányzati szervezettel: községtanácsokkal, kerületi és városi tanácsokkal, megyei és országrészi végrehajtóbizottságokkal rendelkezik. Amíg Bryce megállapítása szerint szabad népeket nem szükséges a hagyományok és az önkormányzat gyakorlásának értékére emlékeztetni, addig nálunk - a demokratikus társadalomszervezés kezdeti nehézségei mellett - különös fontossága van annak, hogy az önkormányzat a megszabott keretekben valódi önkormányzat legyen. Ágoston Péter írja egy helyen: ,,E szempontból a vármegye a közigazgatásnak olyan szerve, melynek bizonyos ügyekben önállósága van. Ezt nálunk önkormányzati jognak nevezik. Ez azonban közönséges magyar hazugság, melyet mindenfelé hangoztatnak ugyan, de sehol sem hisznek el, legkevésbé a megyékben." Az ellenkező világszemlélet dacára lényegében azonos megállapításokra jut egy régebbi közírónk is: „Nem tekinthetjük igazi önkormányzatnak azt, amikor évente kétszer összejön néhány száz ember, kiknek fele a legtöbb adót fizetők közül kerül ki, kitombolja magát politikai kérdésekben és megfelelő előkészítés és szakértelem nélkül morzsolja le az érdemleges ügyeket. Nem tekinthetjük önkormányzatnak azt, ahol a kormány kinevezett közege elnököl, és a bírói jogvédelem alatt levő ügyek kis számától eltekintve, érdemleges fellebbvitellel lehet élni a kormány valamelyik tagjához, akire átszáll az ügydöntés joga. Nem tekinthetjük azonban igazi önkormányzatnak azt sem, amikor a községházán vagy a városházán összegyűlnek a nép választottjai, tanácskoznak, azonban elhatározásuk csak feltételes, akkor válik ténnyé, amikor egy felettük álló és eltérő társadalmi összetételű szervezet hozzájárulásával találkozik." Újabb közigazgatási auktoraink közül lényegéhen azonos megállapításokat tesz Erdei Ferenc, Sarkadi Imre és Eszláry Károly is.

A közigazgatás demokratizálásának alighanem Achilles-sarkához érünk, ha a területi reform problémáját kívánjuk megvilágítani. Kollonich, II. József és Bach kísérletei után nem kell külön beszélnem arról, hogy ezirányú reform szükségességét régóta felismerték, és ma talán nyugodtan elmondhatjuk azt is, hogy feudális érdekek hiúsították meg mindig bármilyen józan újítás megvalósítását.

Az önkormányzati közigazgatásnak kell érvényesülnie a községben és a felette közvetlen felügyeletet gyakorló járásban, vagy ha a megfelelő elnevezésben megegyezünk: a megyében, városmegyében, középmegyében, nagymegyében, kismegyében. A Jogi Reformbizottság helyesen értékelte ki, hogy "a községi szervezet az alábbi települési típusokban fogja meg a társadalmat: falu, faluközösség, mezőváros, tanyás-város, város. Valamennyinek lényegében ugyanaz, csak részletében, mennyiségileg és minőségileg differenciált szervezet adható, illetőleg adandó". Szerinte valamennyi község-típust a város-megyei szervezetbe kell beilleszteni. A város-megye a községek és városok szélesebb körű és magasabb szintű önkormányzati foglalata. Maga a város is kialakíthat azonban maga körül egy szélesebb érdekkört a környező községek bevonásával, s ekként kialakul a megyésváros. Mindkét közigazgatási szervezet a másodfokú szervezet jogállását töltené be.

A város-megyék kialakítása annak a feudális rendszernek kíván véget vetni, amely elválasztotta a várost a falutól és járástól, kirekesztette a városokat a megye testéből, és közös egységbe foglalásukat lehetetlenné tette. A szintézisbe hozatal a magyar népi vonatkozásoknak szélesebb hatósugarat, a magasabb erkölcsi eszméknek és kulturális fejlettségnek pedig tágabb működési teret biztosíthat. A város-megyei beosztás alapján áll Erdei Ferenc is A belügyminisztériumban folytatott előkészítő munkálatok során egyelőre fenntartották a járási és külön a vármegyei beosztást. Némethy Artúr ugyancsak járási beosztásról heszél. A lényeg nem is az elnevezésben rejlik - bárha a Jogi Reformbizottság nomenklatúrája igen világosnak látszik -, hanem abban, hogy a különböző megjelölések milyen területrészeket felölelő és milyen hatáskörrel rendelkező másodfokú önkormányzati szerveket jelentenek. Az 1291:XVI. tc. a szolgabírák számát vármegyénként négyben állapította meg. Így négy járásra oszlottak a megyék. A járásokat kezdetben a szolgabíróról nevezték el. Erdei-Bibó kismegyéje vagy városmegyéje a régi megyei és járási szervezet középútján foglal helyet a maga 70-80 szervezeti egységével. Martonyi 70 egységet javasol. Némethy Artúr 110-et. Nehéz erre a kérdésre a legkielégítőbb megoldást megtalálni. Kétségtelenül nagyobb területi egységekbe kell összefogni a községeket, és a helyes középútnak az Erdei-Bibó-féle elgondolás látszik. Figyelemmel kell lenni a népességi, kulturális, közlekedési, tájegységi viszonyok mellett a közszolgálati teherre is, amely nemcsak az általános igazgatás, hanem a szakigazgatás vonaIán is jelentkezik. Ennek a mai járásnál jóval nagyobb szervezetnek azonban valódú önkormányzattal is kell rendelkeznie, amelynek előfeltétele, hogy megfelelő testületi szerv lássa el a fontosabb feladatokat. Az új másodfokú szerv halósági jogkörének szűkebbre vonásával helyesnek látszik a helyhatóságok hatáskörének jóval szélesebb alapon történő megállapítása. A jogorvoslati lehetőséget az állami igazgatás magasabb fórumához szűk térre kívánatos korlátozná, mert másképp a jogorvoslati kérelmeknek mai özönét megszüntetni nem lehet. Az ügyek helyes, demokratikus és igazságos elintézének nem az a módja, hogy az akták kilósra dagadjanak. A főispáni állást - amely főleg feudális múltra utal - mindenképp meg kell szüntetni, még akkor is, ha hagyományos tiszteletből a vármegyére emlékeztető elnevezést tartanánk is meg az új másodfokú szerv részére.

Ezek után térjünk át a helyhatóságok szerepére. A magyar községeket fel kell erősíteni. A jobbágyközségekből, úrbéres községekből nehezen lehetett valódi elsőfokú hatóságokat kialakítani, amikor maga a rendi színeződésű társadalom tett meg mindent avégből, hogy ez ne sikerülhessen. A paraszt másodrendűsége jelentkezelt abban a szervezeti felépítésben is, amelynek védszárnyai alatt a falusi lakos életét leélte. A községi önkormányzat hatáskörét ki lehet, és kell is bővíteni, amivel egyidejűleg természetesen a jegyzői képesítés mértékét emelni kell. Ne töltessük el a falu népének idejét azzal, hogy a különböző, apró-cseprő ügyekben, valamely magasabb fórumhoz legyen kénytelen fordulni. A községi bíró legyen a falu igazi politikai vezetője, aki e munkájáért megfelelő tiszteletdíjban volna részesítendő. A jegyzői állásnak választás útján történő betöltése, vagy pedig a jegyzői állásnak államosítása egyaránt alkalmas a demokratikus fejlődés biztosítására. Az utóbbi elgondolás az érdekeltekre - miként pl. a községi orvosi állások államosításánál is történt - kétségtelenül sok előnyt jelent. A községi képviselőtestületet életképessé kell tenni, tehát a taglétszámot erősen le kell szállítani. A községhatárokat rendezni kell. Helyesen ismeri fel Némethy Artúr a földbirtokreform jelentőségét, amely különböző községek lakosai között osztotta meg a birtoktestet, s az új földtulajdonosok területátcsatolási kérelmeit indította el. Némethy utal az ún. alközségek jelentőségére is, amelyekre vonatkozóan a 4.330/1945. M. E. sz. rendelet végrehajtása nem történt meg. Ennek eredményeképp kb. 600 község önállóságát meg lehetne szüntetni. Súlyos probléma a tanyakérdés rendezése. Nem történt meg a tanyatörvény, az 1944:II. tc. végrehajtása sem. Szükséges a körjegyzőségek területi beosztását megváltoztatni, s megfontolásra érdemes: nem volna-e indokolt a körjegyzőségbe foglalt községek képviselőtestületei helyett egy közös képviseleti közgyűlést alkotni?

A városi igazgatás terén elsősorban a polgármesteri állást kell politikai jellegűvé tenni azáltal, hogy választása ne köttessék semminemű képesítéshez. A demokratikus polgármesterek jól vizsgáztak le; a lakosság érdekeit mintaszerűen képviselik, és az újjáépítésnek igen értékes tényezői. A közgyűlési taglétszámot itt is le kell szállítani. A városok önkormányzati hatáskörét kívánatos volna a mai törvényhatósági jogú városok mértékére felemelni. A kisgyűlést meg kellene szüntetni. A főváros külön jogállásának fenntartása természetesen indokolt volna.

A helyhatóságok mai tarka rendszerét le kellene egyszerűsíteni községekre és városokra, amelyeknek a társadalmi és gazdasági fejlettségi foknak megfelelő egyszerűbb vagy magasabb igazgatási szervezetét a belügyminiszter állapíthatná meg. Ez az osztályozás volna alapja annak is, hogy a magasabb szervezetű városok önkormányzata - különösen háztartási ügyekben - nagyobb értékhatárig dönthessen önállóan, viszont tisztiügyészi fellebbezéssel egyes ügyeket - az általános szabálytól eltérően - magához a kormányhatósághoz lehessen feljuttatni.

Elérkezünk az új elrendezés kulcspontjához. Azt a rendszert, amelyben a minisztériumok konkrét ügyintézéssel foglalkoznak, ahelyett, hogy tulajdonképpeni hivatásukat, az irányítás, felügyelet és ellenőrzés annyira fontos munkáját látnák el, végre meg kell szüntetni. Ez csak úgy történhetik meg, hogy a másodfokú új önkormányzati közigazgatási szerv és a minisztérium közé egy új állami szervet - a kerületet - iktatjuk, amely egyes városi ügyektől eltekintve, véglegesen intéz el minden közigazgatási jogorvoslatot, feltéve, hogy az ügy nem tartozik a közigazgatási bíráskodás körébe. Ez az álláspontja a Jogi Reformbizottságnak, Erdei-Bibónak, Martonyinak, s ilyen megoldást kell a saját részemről is helyesnek ítélnem. A kerületi szerv osztályokra tagozódva látná el a különböző szakigazgatások felsőbbfokú vagy végsőfokú ügyintézését. Ezzel egyidejűleg megszűnnének a közigazgatási bizottság és a különböző középfokú állami szervek: pénzügyigazgatóságok, erdőigazgatások, szőlészeti és borászati felügyelőségek, állategészségügyi felügyelőségek stb. A kerületek száma 7-8 lehetne. A szakigazgatások elszaporodása következtében beállott áttekinthetetlenséget ezúton újra világossá és összefoghatóvá lehetne tenni.

A közigazgatás demokratizálásának a területi reformon kívül természetesen egyéb jogterületei is vannak.

Nagy probléma, mondhatnám külön probléma a közigazgatási bíráskodásnak régen kísértő reformja. A bíráskodást decentralizálni kell, s van olyan törekvés is, amely szerint elégségesek volnának az egyfokú, a kerületi székhelyeken működő közigazgatási bíróságok.

A gyámügyeknek rendes bírói hatáskörbe utalása ugyancsak sürgősen megvalósítandó követelmény.

Megfelelő tisztviselők biztosításának kérdése, a választási, vagy kinevezési rendszer, a helyes nevelés és oktatás kérdése nem kevésbé fontos részletek. Demokratikus beállítottságú, a nép érdekeit szem előtt tartó, jól képzett és hozzáférhetetlen tisztviselőket kívánunk látni a közigazgatásnak minden posztján.

A nagy kérdések megfelelő és helyes megoldása szükségszerűleg fogja maga után vonni az előbbiekben már érintett számtalan kisebb kérdés demokratikus szellemben történő elrendezését is.

Végére értem mondanivalómnak. Úgy érzem, hogy a magyar közigazgatás és a demokrácia szintézisbe hozatala egy politikailag érett népnek elengedhetetlen kötelessége. Sok megfontolással és elmélyüléssel, a nép és az igazság őszinte és valódi szeretetével kell a helyes utat megtalálni, mert nem kétséges, hogy a megfelelő reform is egyik erős pillére lesz az épülő magyar népi demokráciának.

*

In Jogászegyleti Szemle, 1. évf., 4. szám (1947), 48-58.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés