Legnagyobb állambölcselőnk, Concha Győző tette általánossá a közigazgatásnak oly felfogását, amely szerint az: a) különböző természetű konkrét feladatok összessége, b) organizmus és c) funkció. A közigazgatásnak ilyképpen való quasi vizuális felfogása induktív szemlélet eredménye, amellyel szemben áll a közigazgatástan német atyamesterének, Stein Lőrincnek inkább deduktiv okfejtésen nyugvó alapgondolata; eszerint a közigazgatás az államcélnak a közhatalom által valóraváltása az életben.

Akár a Concha-féle meghatározást nézzük, akár a Stein Lőrinc-féle elgondolást vizsgáljuk, vagy akár a közigazgatásnak valamilyen más definícióját tekintjük, lehetetlen a közigazgatásnak az alkotmánnyal való szoros kapcsolatát észre nem vennünk.

Igaz ugyan, hogy amidőn a közigazgatásnak és az alkotmánynak ezt a kapcsolatát említjük, felmerülhet a kérdés, hogy a kettő közötti kapcsolatot az alkotmánynak milyen értelmezése mellett állapíthatjuk meg; tudjuk ugyanis, hogy az alkotmány lényegét igen sokan más-más karakterisztikonban találják meg. Erre a kérdésre a feleletet olyképp szövegezhetjük, hogy nincs az alkotmánynak olyan számottevő meghatározása, amelynél az alkotmánynak a közigazgatással való kapcsolata megállapítható nem volna. Hogy ez így van, e tekintetben utalunk Schmitt Károly [Carl Schmitt] bonni egyetemi tanárnak „Verfassungslehre“ című, 1928-ban megjelent nagyjelentőségű munkájára, amelyben a szerző az alkotmányfogalom különböző változatait az abszolút, a relatív és a pozitív alkotmányfogalmak csoportjaiban foglalja össze, és külön tárgyalja az ideális alkotmány fogalmát is. Az alkotmánynak azok a meghatározásai, amelyekben és amelyek által maga az állam a maga teljességében, a maga egészében, mint zárt szisztéma nyer feltárást és kifejtést, ezek az alkotmánynak abszolút meghatározásai; ezzel szemben viszont azok a meghatározások, amelyek alkotmány alatt csupán bizonyos - akár tartalmilag, akár formailag meghatározott - törvényeket értenek, az alkotmányt relatív értelemben tárgyalják. A pozitív alkotmányfogalom az alkotmánytadó hatalmat, az ideális alkotmányfogalom pedig az államot a cél valósító munkájában átható sajátos eszméket, nagy, átfogó gondolatokat jelenti.

Az alkotmánymeghatározások bármelyik csoportjába tartozó alkotmányt nézzük is, mindegyikben kiütődik - az egyikben jobban, a másikban kevésbé az állam lényege; az, ami az államra nézve egy meghatározott időpontban vagy hosszabb időközben különösen döntő jelentőségű, lényegmeghatározó. Ha az alkotmányt - az abszolút meghatározásoknak megfelelően - azoknak a jogszabályoknak, sőt ezeken túlmenően azoknak az erkölcsi normáknak is összességeként fogjuk fel, amelyek az államot teljes egészében meghatározzák, úgy az alkotmánynak ez a felfogása nemcsak az álamcélt, de az egész közigazgatást is felöleli szervezetével, működésével és minden feladatával együtt. Ez kevésbé áll, de mégis megállapítható az alkotmányra akkor is, ha az - a relatív alkotmánymeghatározások csoportjába tartozván - csupán meghatározott törvények összességét jelenti. Ezek a törvények ugyanis olyanok, amelyeknek az államcél lényege vagy annak megvalósítása szempontjából - épp a törvények meghozatala időpontjában - különös jelentőséget tulajdonítanak, mert azok az államélet vitelét, tehát az állam szervezetét. működését és feladatát - persze csak a főirányokban - alapvetően meghatározzák. Az alkotmánynak és a közigazgatásnak kapcsolata tehát itt sem vitatható, bár ez a legtöbbször közvetlenül meg nem állapítható. A pozitív alkotmánymeghatározások szerint az alkotmány végeredményben az a hatalom, amely minden jogrend, tehát az alkotmányos rend mögött is, mint végső fizikai realitás megtalálható, s amelynek célja - végelemzésbem - saját maga fennmaradása. Ez a hatalom védi összes egzisztenciális értékeit, mint a weimari alkotmány 74. §-a mondja - és ezek a szavak a német birodalmi Szövetségnek az 1836. évi augusztus hó 18-án hozott szövetségi határozatára vezethetők vissza - „védi létét, integritását, biztonságát és alkotmányát“. Az alkotmány és a közigazgatás kapcsolata ekkor is megállapítható, ha másban nem is, de oly szervezet létesítésében és annak olyan működtetésében, amely a konkrét feladatokat az imént jelzett cél szolgálatában oldja meg. A pozitív alkotmánynál kifejezőbb az ideális alkotmány, mert ebben közelebbről és minden burkoltság nélkül szemlélhető az az ideál, amellyel az állam alkotmányának az állami rend és szervezet szempontjából összhangban kell lennie. Ez az ideál egy vagy több nagy, összefogó gondolat, mindent átható és mindent összefűző, hatalmas eszme, amely sokszor „világot késő századokra vet“. Ily eszme, ily gondolat a XVIII. század óta a polgári szabadság eszméje és az államhatalmak elválasztásának tana; a legújabban ilyennek mutatkozik a nagy átütő erőt mutató nemzeti eszme, és ennek szolgálatában az állami totalitásig menő szociális gondolat. „A XVIII. század óta - mondja Krisztics - csak olyan állami rendet és szervezetet tekintenek alkotmányosnak, mely a polgárok szabadságának megfelel, és annak biztosítékait önmagában viseli“. Ez utóbbi megállapítás igazolására jegyzetben idézi Krisztics az 1789-iki francia alkotmány 16. §-át, amely szerint „Toute société dans la quelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la separation des pouvoirs determinée, n’ a pas de constitution“. [Az olyan társadalomnak, amelyből e jogok biztosítékai hiányoznak, s ahol a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztását nem hajtották végre, semmiféle alkotmánya nincs.] Ugyanezt fejezi tki Schmitt Károly is már említett művében, majd idézi Montesquieu megállapítását, amely szerint „egyes alkotmányok közvetlen tárgya és célja az állam dicsősége, másoké viszont az állampolgár politikai szabadsága“. Az ideális alkotmány azáltal, hogy közli - akár közvetlenül, akár közvetve - az államélet irányító gondolatát, a közigazgatást jobban határozza meg, mint a csupán eszmetöredóket nyújtó reális, vagy a csupán általános következtetésre alapot szolgáltató pozitív alkotmány, sőt ez a közigazgatás szempontjából - de lege ferenda - még az abszolút alkotmányfogalomnál is meghatározóbb.

Az alkotmány tehát - bárminő értelmű legyen is az - a közigazgatás szempontjából mindig iránymeghatározó, s így e kettő összefüggése kétségtelen. De az alkotmány és a közigazgatás összefüggése kétségtelen azért is, mert mindkettőre hat, sőt mindkettőt meghatározza - miként azt „Korszellem és közigazgatás“, valamint „A szociálpolitika a válaszúton“ című tanulmányaimban részletesen kifejtettem - a korszellem is, amely az ideális alkotmánynál - mint fentebb jeleztem - oly határozottan jut kifejezésre. Az a gondolat, amely az utolsó évszázadok történelmét irányította, a tudományt ezrekre menő kötetekkel gyarapította, és az államok alkotmányát meghatározta: a szabadság eszméje. A szabadság eszméje - amely e századok történelmében az egyéni, politikai, gazdasági stb. szabadság képében predominált - az alkotmányon keresztül, de attól függetlenül is, a közigazgatást is sajátos feladatok elé állította, meghatározván egyszersmind az organizmust és a funkciót is. De miben állapítható meg az ily értelemben felfogott szabadságot megvalósító, modern konstitucionális, eredetileg individuál-liberális állam közigazgatásának feladata? Nyilvánvaló, hogy azoknak a konkrét feladatoknak ellátásában, amelyek végeredményükben a szabadságot - értve ez alatt annak minden külön-külön is hangoztatott, de az egyéni szabadságban generálisan is összefoglalható fajtáját - a közösségben elérhető legnagyobb mértékben hivatottak biztosítani.

Az individuál-liberális állam szabadsága eredetileg az individualizmus vérre menő gazdasági versenyének szabadsága. A nemzetgazdaságtan XVIII. századbeli bölcselőinek, elsősorban a nemzetgazdaságtan atyjának. Smith Ádámnak elgondolásában, valamint a Cobden és Bright gyárosokra visszavezetett manchesterizmus gyakorlati politikájában ez a korlátlan szabadság a biztosítéka a fejlődés legnagyobb fokának, mert a szabad verseny hasznot néző világában az egyén csak azt fogja termelni ereje végső megfeszítésével, a legnagyobb haszon reményében, amire a köznek szüksége van, és amire egyénileg leginkább képes. Ez biztosítja ugyanis a termelés legnagyobb hasznát, s ugyanakkor a fogyasztó szempontjából a legolcsóbb árút. A „laissez faire“ jelszava és gyakorlati keresztülvitele azonban csakhamar megmutatta, hogy mit jelent a legnagyobb haszonra törekvés, a korlátlan verseny, a teljes szabadság, tényekkel bizonyítván Platón igazát, hogy „a túlzott szabadság rosszabb, mint a szolgaság“. A kapitalizmus hatása a munkaviszonyra már-már az állam életet kezdte ki. A munkásak teljes mértékű kihasználása, a minimális bér a maximális munkateljesítmény ellenében, az egészségre legkedvezőtlenebb termelési körülmények, a női és a gyermekmunka kiuzsorázása nemcsak az állam erkölcsi természetével, de egyéb egzisztenciális érdekeinek biztosításával sem voltak összeegyeztethetők, mivel mindez az állam legnehezebben pótolható, s épp ezért legnagyobb értéket jelentő elemét: emberanyagát, továbbá belső békéjét és a tömeg szabadságát veszélyeztette.

A fentebb tárgyalt fejődésmenet után az államok lassanként rájöttek a Holbach-féle mondás igazságára, hogy ti. „a pénzvágy nem teremt jó polgárokat“, s meggyőződtek arról is, hogy „a gazdasági nyomás a politikai zsarolást is lehetővé tette annál is inkább, mivel... a szükséges lelkiismeretlenség ... biztosította azt“ (Hitler), megállapították továbbá azt is, hogy „a tőke nem Isten, hanem szerszám“ (Mussolini). Ilyen meggyőződéstől vezérelve léptek az államok a szociális köztevékenység terére, s ekkor lett a szociálpolitika a gyakorlati politika elemévé. (V. ö. a szerzőnek „A szociálpolitika politikai jelentősége“ című tanulmányát.)

A szabadság fogalmát ma a szociális szabadság alkotja, amelyet jórészt a szociálpolitika teremt meg. Ez az a szabadság, amelyet Platón törvényeiben államfenntartónak mond, mivel e szabadság egyetértéssel és belátással párosult, ez az a szabadság, amelyben az igazság valósul, amely mellett az ember az igazságnak élhet. „A legnagyobb szerencsétlenség - Platón szerint - nem az igazságnak élni.“ Az alkotmányt ma ez a szabadság uralja, mintegy háttérbe szorítva a politikai szabadságot is, s a közigazgatás is ennek a szabadságnak megvalósítására törekszik ma elsősorban. Sőt, ha a közigazgatás feladatait mérlegeljük, úgy arra a megállapításra kell jutnunk, hogy az individuál-liberális államban a közigazgatásnak egyetlen és legfőbb feladata - amennyiben eltekintünk azoktól a feladatoktól, amelyeknek ellátása elsősorban az állam létének biztosítását célozza (honvédelem, külügy, pénzügy) - a szociális tennivalóknak, azaz azoknak a tennivalóknak ellátása, amelyek az állam szociálpolitikájának termelvényei. A közigazgatás - a már említett kivételtől eltekintve - egyedül és kizárólag az állam szociálpolitikájának konkrétumokban történő életrekeltésére hivatott, s végeredményben ezt a feladatot hivatottak szolgálni a közigazgatásnak azok az ágai is, amelyeknek objektív, céljuk az egyesek személyi állapotainak nyilvántartása, a rendőri tennivalók ellátása és a kultúrális állapotok megjavítása. A közigazgatás gazdasági feladatai is aligha mások, mint szociális feladatok, mert miben állanak azok, ha nem abban, hogy a „laissez faire“ elve korlátlan érvényesüléshez ne jusson?

A szociálpolitika tehát a modern konstitucionális államnak lényeges eleme, annak esetenkinti megvalósítása pedig ez állam közigazgatásának főfeladata. A szociálpolitika a modem konstitucionális államnak - épp a mondott okból - egyik tipikus ismérve is, szemben a totális államokkal, amelyekben az individuum csak másodrangú tényező s amelyekben az élet minden nyilvánulása elsősorban az államot, a közt szolgálja. Az ily államban szociálpolitikáról nem beszélhetni, mert itt minden ténykedés közvetlen célja az állam maga, annak nagysága, gazdagsága és dicsősége. Ezzel szemben azonban az ily állam politikája nagymértékben szociális, ami azt jelenti, hogy habár az egyén csak másodrendű tényező is az állammal szemben, mégis ez annak érdekeit szem elől nem tévesztheti, mert az állam az egyénben él. Az államnak élnie kell, s hogy élhessen, szükséges az egyén. Ennek megfelelően a totális állam is természetes szükségességnek tartja azt, hogy az egyénnek méltó környezetet teremtsen, és az egyén megélhetését körültekintően biztosítsa.

*

In Magyar Közigazgatás, 56. évf., 46. szám (1938), 4-6.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés