A közigazgatás számára nem volt nagyobb szégyen és súlyosabb vád, mintha rábizonyult, hogy jogszabályt sértett, jogszabályba ütközött. A közigazgatási alkalmazottak ehhez alkalmazkodva fokozatosan odafejlődtek, hogy működésükben jogi szempontból való kifogások lehetőségét kerülték, de viszont elvárták, hogy ha működésük ellen jogi szempontból kifogás nem tehető, akkor azt tökéletesnek ismerjék el. 

Időközben azonban a közigazgatás feladatköre nagyon bővült, és pedig olyan ügyekkel, amelyekben nem a jogi elem dominált, hanem a technikai: vasút-, híd-, útépítés, vízvezeték berendezése, közegészségügyi, szociális, pedagógiai célok elérése, földművelési, ipari, kereskedelmi és más gazdasági célok megvalósítása. Ezekben az esetekben a kérdés az, hogy a beteg meggyógyul-e? A járványt elfojtják-e? A híd nem szakad-e le? A vonatok pontosan közlekednek-e? Sikerül-e egy hold termését fokozni stb.? Ha mindebben a működésben jogi szempontok vannak is, a jogi korrektség nem pótolhat az eredmény elmaradásért vagy a baj bekövetkezéséért. Soká tartott, amíg elismerést nyert az a nézet, hogy a közigazgatás eredményessége legalább olyan fontos, mint annak jogi szabatossága. Soká azért, mert az eredmény követelményének elismerésétől a jogállamot féltették. A jogállam és az eredményesség, mint alternatívák szerepeltek, vagy legalább is úgy állították be őket. Ez a teoretikus merevség azonban nem volt fenntartható, mert ellentmondásban volt az élettel. Az emberek, akiknek nagyrésze nem is jogász, nem a jogot, hanem az eredményt nézik, és a közigazgatásról eredményei szerint ítélnek. Az eredmények döntő szerepe közérthetően megnyilvánult a világháborúban, ezért főleg a világháború óta látták be világszerte a jogállami felfogás egyoldalúságának tarthatatlanságát, és annak hívei azóta nálunk is visszavonulóban vannak, bár lassan és szívósan hátrálnak.

A közigazgatás eredményességének megállapítása azonban nem a jogi szabatosság módszerével történik. Amíg az eredményesség megállapításának módszerei ki nem alakultak, addig az eredményesség híveinek helyzete nagyon nehéz, mert eredményeket, s azoknak fokát sokszor nem tudják szabatosan bizonyítani.

A közigazgatás eredményeinek meghatározása akkor megnyugtató, ha olyan módszerrel történik, amely független annak a személynek a szubjektív véleményétől, aki végzi. Ez az objektív meghatározás mérésre, mennyiségi meghatározásra törekszik. E végből tények meghatározására van szüksége a közigazgatás feladatainak és a közigazgatás teljesítményeinek összehasonlítása végett. A módszerek, amelyek a kívánt célok elérésére alkalmasak, többfélék.

A Magyar Közigazgatástudományi Intézet Komárom vármegye tatai járásában ezzel a módszerrel részletes vizsgálatokat végzett, amelynek eredménye A közigazgatás és az emberek című kötetben jelent meg. [1] A munka célja egyrészt a közigazgatás eredményességének kivizsgálása, másrészt éppen az eredmények egzakt megállapításával dolgozó módszer használhatóságának és értékének a bizonyítása.

II. A szociális munka terén hazánkban a legújabb időkig az ún. karitatív segítés nyert alkalmazást. A kormány a háború utáni években az 1922. évi I. t. c. 29. §-a alapján városokat és egyes nagyközségeket felhatalmazott ínségadó kivetésére, és az ennek hozadékéból befolyó összeget az ínségesek segélyezésére fordíthatták. A segélyezés karitatív módja azonban oda vezetett, hogy a segélyre szorulók ínséges voltát megszüntetni nem tudták, azok évről-évre újból jelentkeztek, sőt számuk gyarapodott.

Nyilvánvaló volt, hogy a társadalom eme legmostohább sorsban lévő rétegét maradandóan segíteni kell, de ezen az úton nem lehet. A célnak annak kellett lennie, hogy a segítésre szorulók gazdasági létük maradandó megjavításában részesülhessenek, és így az alamizsnára szorulók sorából kiemelkedjenek.

Ugyanezt a feladatot a világháború előtti Magyarországon az ínséges rutén nép körében az angol származású Egán Ede nagysikerű akciójával gyakorlatilag példát adó módon megoldotta. [2] Kár, hogy Egán műve izolált maradt, és a magyar közigazgatás nem vette észre, hogy az eredményességért való felelősségnek kitűnő példája, és az eredményes megoldásnak útmutatója volt. 

Dr. Esztergár Lajos, Pécs városnak előbb tanácsnoka, most polgármestere, a szociális támogatásnak karitatív módjai helyett az Egánéhoz hasonló módszerekkel az ínségre szorulók gazdasági helyzetének emelésére törekedett. Munkáját előbb Pécsett kezdte meg, majd a belügyminisztertől alkalmat és 1.000.000 pengőt kapott arra, hogy a segítésnek ezt a módját az ország egyik legelesettebb vármegyéjében, az akkor még csonka Szatmárban, gyakorlatilag kikísérletezze. 1918-1939-ben ott folytatott munkája módszerét és eredményeit A szociális munka útján című művében tette közzé. [3] Ez a mű hívta fel a figyelmet erre az értékes kísérletre. Amikor még nem volt szó arról, hogy a belügyminiszter a szatmári normát a többi vármegyékben is kötelezően be fogja vezetni, Reviczky István, Komárom vármegyei alispánnal 1939. májusában Mátészalkára utaztunk, és a munka ottani szervezetét és módszereit tanulmányoztuk. Reviczky István alispán a tapasztaltak alapján elhatározta, hogy a 133.000/1939. B. M. számú rendelettel vármegyénként kivetett ínségjárulékokból Komárom vármegyében várható évi többszázezer pengőnyi összeg felhasználását a szatmári norma szerint szerint szervezi meg, továbbfejlesztve azt a Magyar Közigazgatástudományi Intézet ténymegállapító és szervező módszereinek felhasználásával. Ezen az alapon jött létre a vezetésem alatt álló Intézetnek és Komárom vármegyének együttműködése avégből, hogy a közigazgatásnak egy újszerű feladatát az eddigiektől eltérő módszerrel a megoldás útjára vezesse.

III. A feladat újszerűsége a közigazgatás számára abban van, hogy az ínségesek maradandó felemelését különböző gazdasági akciók (állatjuttatás, háziiparszervezés, házépítés, kiskertbérlet, mezőgazdasági gépszövetkezetbe való tömörítés, az értékesítés szervezése stb.) útján végezze. A közigazgatás ilyennemű gazdasági akciók végzésére sem begyakorolva nincs, sem bürokratikus szervezetével arra nem alkalmas. Ezért volt szükség arra, amit Szatmár megyében helyesen alkalmaztak, hogy a bürokratikustól eltérő gazdasági formát, szövetkezetet kellett erre a célra létesíteni. Az ilyen szövetkezet azonban nem a kereskedelmi törvénynek mindenben megfelelő szövetkezet lesz, hanem abból kifolyólag, hogy a közigazgatás feladatának a megoldására van hivatva, a közigazgatás kezdeményezésére jött létre, és a közigazgatás állandó további irányítása alatt áll, a kereskedelmi jog szabályain kívül számos közigazgatási jogi rendelkezés is érvényes rá, jogállása tehát tisztán sem nem kereskedelmi jogi, sem nem közigazgatási jogi, hanem vegyes jellegű. Ez a vegyes jelleg alkalmassá teszi olyan gazdasági jellegű feladatok megoldására, amelyeket a közigazgatás enélkül megoldani nem tudna, közigazgatási vonásainál fogva pedig biztosítva van, hogy a közigazgatási célkitűzést valóban megvalósítsa. Vegyes jellege abban is nyilvánul, hogy elnöke az alispán, igazgatóságának tagjai közt vannak vármegyei tisztviselők, törvényhatósági bizottsági tagok, forgótőkéjét szerződés útján a vármegye bocsátja rendelkezésre, felügyelőbizottságának elnöke a főispán és egyik tagja a vármegyei számvevőség főnöke. A szövetkezeti forma azzal az előnnyel jár, hogy kereskedelmi ügyleteket köthet, hogy a juttatottakkal szemben nem közigazgatási hatóság áll, amelynek fizetni és törleszteni nem hajlandók, hanem egy szövetkezet, amellyel szemben kötelezettségeik elmulasztásának következményeivel tisztában vannak. Viszont a szövetkezet minden nyerészkedés kizárásával végzi feladatát, és a közigazgatás mind a juttatandók kiválasztásában, mind azok ellenőrzésében a legmesszebbmenően támogatja.

Hasonló megoldásokat a közigazgatás országos viszonylatban is egyre nagyobb számban alkalmaz. Vegyes jellegű részvénytársaságok vagy szövetkezetek a városok, sőt az állam feladatainak megoldására is újabban egyre számosabbak. Így a Pénzintézeti Központ szövetkezet, amelyet az állam részvételével és kezdeményezésére törvény állított fel, és alapszabályait becikkelyezte. Szervezetében az államnak különleges szerepe és befolyása van. Hasonló vegyes jellegű kereskedelmi társaságok a következők: az IOKSz, a FAKSz, az OKH, az Országos Magyar Ipari Jelzálogintézet Rt., a Magyar Szavatossági Bank szövetkezet stb. Ezeket a Magyar Statisztikai Évkönyv is, mint különös rendeltetésű pénzintézeteket sorolja fel. [4] A mezőgazdaság terén létrejött fontos szervekről szól Wünscher Frigyes kitűnő könyve: Szervezett agrárértékesítés. [5]

Mindezek azért jönnek létre, mert az államnak bizonyos feladatokat vállalnia kellett, és azok megoldására addigi bürokratikus szerveivel vállalkozni nem tudott. Gazdasági jellegű feladatok megoldására a kereskedelmi társaságok formája megfelelő módosítással a bürokratikus szervezetnél sokkal alkalmasabb. Ezt a miniszterek már belátták, a polgármesterek már jó ideje alkalmazzák. Az alispánok most először kerültek ilyen feladattal szembe. A Nép- és Családvédelmi Alapról szóló 1940:XXIII. t. c., illetve annak 7000/1940. M. E. számú végrehajtási utasítása, ilyen szövetkezetek létesítését meg is kívánja. Ha azokat a vármegyék ebben az összefüggésben szemlélik, nem fognak többé tőlük idegenkedni. 

IV. A Komáromvármegyei Közjóléti és Gazdasági Szövetkezet előkészítésének, megszervezésének és működésének e kötetben foglalt részletes leírását azért tettük közzé, hogy a többi törvényhatóságok egy, a gyakorlatban bevált szervezet részleteit is megismerjék, annak jogi megoldását készen kapják, és meggyőződjenek arról, hogy az úttörés már megtörtént.

A "komáromi norma" a "szatmári normától" nem a szociális tartalmában, hanem közigazgatási kidolgozottságában és abban különbözik, hogy a segítésre szorulókat és a teendőket a vármegye egész közönségének átvizsgálása útján szűri ki, tehát munkáját így objektív alapra fektet, továbbá, hogy nem áll meg a juttatásokkal való támogatásnál, hanem a munkát más területeken is a szociális teendők feltárásánál alkalmazott módszerrel folytatja: elsősorban az egész vármegye mezőgazdasági több[let]termelésének megszervezése irányában a vármegye földjének agrokémiai kivizsgálása, talajjavítási és többtermelési körzetek szervezése útján, másrészt az embereknek az együttes működésre való nevelése irányában Tatán vármegyei Népfőiskola szervezése útján, ahol már annyira eljutottunk, hogy a vármegye minden jegyzőségében van legalább egy ember, aki a 20-35 év köztiek legjavából a szövetkezet céljainak megértésére kiképeztünk, és akcióinak szervezésében felhasználtunk.

Az így megépített alapon további fejlődés nagyszerű lehetőségei nyílnak meg. A közigazgatás ezeknek a megvalósítása útján fog múlt századi, jogállami beállítottságán túlfejlődve gazdasági és szociális feladatok eredményes megoldására is képessé válni.

*

[1] Magyary Zoltán - Kiss István: A közigazgatás és az emberek. Budapest, 1939. 383 lap és 130 melléklet.

[2] Ld. Bartha Miklós: Kazárföldön. Budapest, 1939. Stádium Rt. 248. lap.

[3] Esztergár Lajos: A szociális munka útján. Pécs, 1939. 138. lap.

[4] Ld. Magyar Statisztikai Évkönyv. 1938. 211.

[5] Budapest, Csáthy Ferenc Rt., 1940. 264 lap.

*

Magyary Zoltán: Bevezetés. In A szociális vármegye. A Komárom Vármegyei Közjóléti és Gazdasági Szövetkezet működése. Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest, 1941, 7-11.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés