A legújabb szociális irányok az Egyesült Államokban című terjedelmes és gazdag jelentésben, amely 1933. évi január hó 1-én jelent meg, a záró fejezetek szólnak a közigazgatásról, amelyet Leonard D. White és a kormányról, amelyet Charles Edward Merriam chicagói egyetemi tanárok írtak. Ennek a hatalmas jelentésnek egyes fejezeteit szerzőik önálló kötetek alakjában is kidolgozták, amelyek közül 14 jelent meg. White említett cikke ilyen általa írt kötet konklúzióit, Merriam cikke pedig az egész tanulmány összefoglalását tartalmazza. Ennél a körülménynél és szerzőik egyéni tekintélyénél fogva mindkét tanulmányt reprezentatív megnyilvánulásnak fogadhatjuk el az amerikaiaknak saját állapotaikról való véleménye tekintetében.

Merriam befejező tanulmányában az amerikai kormány [2] tekintetében a következő pontokba foglalja azokat a múltban megállapítható fejlődési jelenségeket, amelyek továbbfejlődése valószínű.

1. A kormány feladatkörének és költségeinek növekedése, különösen a közüzemek, népjólét, közoktatás, közlekedés, hadügy és szabályozás terén.
2. A hatalom folytatódó centralizálódása az államok rovására a nemzeti kormány és a helyi, főleg falusi közüzemek rovására az államok körében.
3. A kormány szervezetének további egyszerűsítése és egységesítése az államokban és a városokban.
4. A nagyvárosi körzetek megindult kialakulásának továbbfejlődése, és a városi közigazgatásban az eredményességnek (efficiency) fokozott megkívánása különösen abban az alakban, mint a city manager rendszerben megvalósult.
5. A közigazgatás fejének (executive leadership) növekvő jelentősége, szemben a hatalmak széjjelválasztása iránti korábbi bizalommal, erősítése a végrehajtó hatalom vétójának, kinevezési jogának és a költségvetés megállapítására való befolyásának.
6. A falusi közigazgatás újjászervezésének megindulása.
7. Kísérletezés a referendum intézményével.
8. A törvényhozást és a kormányzati akciót befolyásolni akaró érdekszövetkezetek és propagandaszervezetek növekedése és erősödése.
9. A választási eljárás részletesebb szabályozása, főleg a jelölés, a politikai pártok szerepe és a választásban használható pénz tekintetében.
10. Törekvés a közigazgatásnak ellátásában az állandóan alkalmazott hivatalos elemek szaporítására, a közigazgatás teljesítményeinek javítására, és az ezidőszerint körülbelül 400 státusba tartozó közszolgálati alkalmazottak osztályainak jobb megállapítására.
11. Jogszabályalkotási, bíráskodási és közigazgatási hatáskörrel együttesen bíró testületi közigazgatási szervek további létesítése.
12. Hatósági tulajdonban lévő kereskedelmi társasági formával való további kísérletezés.
13. A polgári és büntető igazságszolgáltatás mélyreható újjászervezésének megindítása, és az ügyvédi kar szerepének tágítása.
14. Törekvés a tervszerű fejlesztés (organised planning) elérésére a városokban, és az előrelátó cselekvés biztosítására más szélesebb kötelékekben.
15. A közigazgatástudományi kutatóintézetek fejlesztése, és a közigazgatás szervezetébe való beillesztése.
16. Az állampolgári nevelés növekvő fontossága, és annak tudományos tanulmányozása.
17. Az individualizmus elveitől való erős elhajlás.

Tisztában vannak azonban azzal, hogy a környezet és a körülmények állandóan befolyásolják és korlátolják ezeknek a törekvéseknek tiszta érvényesülését. Különösen látják a hatását a közlekedés rohamos fejlődése, a település ezzel összefüggő változása, a gazdasági életben a vállalati koncentráció és a vagyonelosztás hatását, a politikai életben a zsákmányrendszernek még mindig jelentékeny szerepét, és az ezzel összefüggő politikai korrupciót és dilettantizmust, a gonosztevők szervezett föllépését, az egyén növekvő tehetetlenségét az ipari fejlődéssel együtt járó véletlenekkel szemben (munkanélküliség, ipari balesetek, megélhetési index hullámzása stb.), amelyek a hatóság fokozódó beavatkozását teszik szükségessé, amely hatósági beavatkozás céljai, mértéke és módszerei tekintetében azonban még igen sok az ingadozó kísérletezés, és kevés a felvilágosult cselekvés.

Mindent összevéve, az amerikai kormány legújabb fejlődésében a legfontosabb tény egyrészt a kormányzati hatáskör és költségek hirtelen növekedése, másfelől a közigazgatás területi egységeinek, szervezetének, módszereinek és személyzetének aránylag csekély módosulása. Szívesen vállalnak új feladatokat, de a megfelelő fejlesztést a vezetés egységesítésében, az összhang biztosításában, a szakértelem fokozásában, és a politikai felelősség megfelelő tágítását vagy megakadályozzák, vagy csak későn és nehézkesen hajtják végre.”

„A kormányzás emez új irányainak tanulmányozása azt mutatja, hogy Amerika a közügyek intézésében válaszútra érkezett. A hatalmas társadalmi, gazdasági és fizikai erők  nyomása azzal fenyeget, hogy összemorzsolja a kormány bordáit, mert annak fontossága a mai gazdasági és társadalmi viszonyok közt egyre nagyobb.” [3]

„Ha a jelenlegi irány folytatódik, Amerikának fejlődése következő korszakában a kormányzat súlyos problémáinak sorozatával fog kelleni megküzdenie, amelyeket többé nem lesz lehetséges sem kitolni, sem megkerülni. Ezeknek a kérdéseknek egy része helyi, és csak Amerikát érdekli, egy része azonban világprobléma, mely a nyugati civilizáció területén a városba tömörülés és az ipari fejlődés által előidézett helyzetben mindenütt fölmerül.” [4]

Ezek között a súlyos problémák közt tisztán látja Merriam a végrehajtó hatalom fejének és a közigazgatásnak előtérbe nyomulását.

A kormány funkcióinak és költségeinek 1900 után való nagy növekedése kikényszerítette a végrehajtó hatalom és a közügyek minden fokon való intézésének új típusai fejlődését, és az organizációnak és gyakorlatnak számos életbevágó új problémáját vetette föl. Ezeket a változásokat is mélyen befolyásolták az üzleti és társadalmi élet változásai. Az amerikai társadalom egész szerkezetét alapjában megváltoztatták a kialakult nagy üzemi méretek, és oly erőteljes vezető egyéniségek megjelenése azoknak az élén, mint Morgan, Gompers, Ford, Roosevelt, és Wilson.”

„A nagyüzem vezetőjének új típusa a kormányzat terén a politikai vezér és a közigazgatási főnök kombinációjából állott elő.” [5]

„Ezzel egyidejűleg széleskörű érdeklődés mutatkozott a kormányzat és a gazdasági élet tényezői részéről egyaránt a scientific management iránt, amit efficiency-nek is neveznek, és amit Európában racionalizációnak hívnak. Fontos kísérletek folytak, és nagy haladás történt a személyzet kihasználása terén, és technikai és mechanikai újítások útján való munkamegtakarítás irányában. Ezekben az irányokban megelőzte Amerika Európát, és nem egy megoldását oly magas színvonalú adminisztratív rendszerrel bíró országok is átvették, mint Németország.” [6]

A tudományos kutatásnak ebben a fejlődésben kiváló szerepe volt. E szerep jelentőségével az amerikaiak maguk teljesen tisztában vannak, és a tudomány szerepét tudatosan fejlesztették is. Mint Merriam mondja:

A legújabb korszakot a politikai problémákkal való rendszeres foglalkozás jelentékeny növekedése, és a politikai tudományok művelésének elmélyülése jellemzi. Kiindulva a Columbia és a John Hopkins egyetemek államtudományi karairól az 1890-es évek elején a mozgalom gyorsan elterjedt az egész országban, ami az utóbbi években még fokozódott, úgy hogy ma joggal lehet állítani, hogy az Egyesült Államokban nagyobb arányokban folyik a kormányra és a közigazgatásra vonatkozó szervezett kutatás, mint bármely más országban. A közigazgatás, városi problémák, nemzetközi kapcsolatok, politikai pártok és a politika lekötötte nagyszámú kutató figyelmét és munkásságát, akik vizsgálataikat nagy igyekezettel és szorgalommal, de többnyire inkább gyakorlati, mint elméleti céllal végzik. Mégis ezek a kutatások Amerika politikai fejlődésének új és határozott korszakát jelentik. A legújabb években az államtudományi kutatás iránti érdeklődéshez csatlakozott a jogtudományi kutatás fejlődése több jelentős és kiváló egyéniségek vezetésével.” [7]

Ez a mélyreható és kiterjedt tudományos vizsgálódás nemcsak a kormányzat szervezetére és politikájára terjed ki, hanem a közigazgatás részleteire, eljárására és eredményeire is, és ezen a téren is felülmúlja méretben, és megelőzi eredeti gondolatokban a többi országokat. A közigazgatástudományi kutatás többnyire nem recherche spontanée, hanem a recherche provoquée kategóriájába tartozik. A kutatásnak szakadatlan ösztönzői a közvélemény részéről a kormányzás eredményessége tekintetében támasztott követelmények, amelyek két irányban kívánnak javulást és haladást, egyrészt a teljesítmények tökéletesítése, másrészt az adók csökkentése irányában. Azokat az eredményeket és részben folyamatban lévő kutatásokat fentebb már ismertettük, amelyek a közigazgatási személyzet kihasználására, a szervezet javítására, annak vezetésére, az ügyintézés részleteinek objektív meghatározására, szabványosítására és mérésére vonatkoznak. Ezek azok a kérdések, amelyeket viszont Leonard D. White tárgyal alapos tudással és nagy világossággal. Megállapításai közül, amelyekkel fentebb bőven foglalkoztunk, különösen azt kell még egyszer hangsúlyoznunk, hogy a közigazgatási technikának ez a megtermékenyítése inkább származott az amerikai gazdasági élettől, mint radikális vagy felforgató, új eszméktől. Ezt a megállapítást, amely tehát magában foglalja ezen a téren is, hogy a fejlődés nem külföldi példa követéséből, hanem eredeti nemzeti gondolatokból táplálkozik, White alapvetőnek tartja azoknak a változásoknak értékelésében, amelyeken közigazgatásuk újabban keresztülment. [8]

*

II. Európai szemmel vizsgálva az amerikai államéletnek legújabbkori hatalmas fejlődését, annak partikuláris vonásai mellett szemet szúrnak azok a nagyszámú változások, amelyek benne közösek az európai problémákkal. Ezek a kapcsolatok pedig a közigazgatás-politikai és tudományos szempontból azért kötik le erősen a figyelmünket, mert a fejlődés odaát az európait több ponton megelőzte, és ezénél részben kedvezőbb feltételek között folyik. Így azt a gyakorlatban értékes kísérletnek, a tudományban pedig termékeny új szempontok bevezetőjének kell tekintenünk.

Nagyításhoz kattints a képre!

Közös vonás az állami feladatok nagyarányú szaporodása, a közigazgatási költségek növekedése, az államnak a gazdasági életbe való fokozott beavatkozása, és az a körülmény, hogy az utolsó 30 év alatt, és főleg a világháború teherpróbája következtében az állami gépezet fejlődése minden korábbi korszakot felülmúl. Közösek a közigazgatás szervezésében és vezetésében mutatkozó problémák, és részben ugyanazok az utak is, amelyeken a megoldásukat keresik. De mégis az eltérő természeti adottságok, a különböző fizikai, biológiai és szociális feltételek, a történeti fejlődés sajátossága, és az A sajátos kombináció, amely mindezekből a tényezőkből adódik, az okai annak, hogy a szempontok különbözők, eltérő a kiindulási pont, más a problémák hangsúlya, és a megoldásuk sorrendje.

Az eddigi fejtegetéseknek az volt a céljuk, hogy mindazokat a jellemző eltéréseket, amelyek az amerikai közigazgatás fejlődését és helyzetét a miénktől megkülönböztetik, kellő világossággal kiemeljék. Nemcsak érdemeit és csúcsteljesítményeit, hanem teljes tárgyilagosságra való törekvéssel elmaradottságait és árnyoldalait is igyekeztem bemutatni, hogy a közigazgatás javítása terén az Egyesült Államok által megtett utat megítélhessük. Így most megvan a lehetősége annak, hogy az amerikai teljesítmények tudományos értékét és a közigazgatás fejlődéstörténetében betöltött szerepét meghatározni próbáljuk.

Ítéletünk a következő tételekből tevődik össze.

a.) Az amerikaiak érdeklődése nagyobb a közigazgatás technikai, mint jogi jelenségei iránt. Elsődlegesnek,a lényegnek tekintik a közigazgatás teljesítményét, eredményességét (efficiency) és másodlagosnak, formainak annak jogi megjelenését. Ez a felfogás világosan kifejezésre jut egyrészt a tudományos irodalom termelésben, másrészt abban, hogy az egyetemeken erős államtudományi karok (political science departments) működnek, amelyekben az állami szervezet és közigazgatás (government and public administration) sokoldalú tanulmány tárgya, és ugyanezen a téren nagy jelentőségű munkát végeznek a közigazgatástudományi intézetek is, míg a jogi karokon (law schools), [9] amelyek az államtudományi karoktól függetlenek, a közigazgatási jog csak a kezdetén van a kibontakozásnak. Ha azonban a közigazgatási jog el is tudja érni a fejlettségnek azt a fokát, amelyet az európai kontinensen elért, bár ahhoz még hosszú utat kell megtennie, az nem elképzelhető, hogy a közigazgatásnak egyoldalú jogi szempontból való számbavétele olyan túlnyomó lehessen, mint az utóbbi időben az európai kontinensen (Angliában ugyanis hasonló a helyzet, mint Amerikában), hanem legfeljebb a közigazgatási jog kivívja a maga egyenrangú helyét a közigazgatástan (political science) oldalán. A közigazgatás eredményességének ez a követése nélkülözhetetlen és józan szempont, amelynek elhanyagolása hátrány nélkül nem lehetséges.

b.) A közigazgatás technikai szempontból való fejlesztése a scientific management-nek a gazdasági életben kifejlesztett módszereit használja fel. A szervezetek és működésük objektív értékének meghatározása lehetővé teszi azok pontos összehasonlítását, értékskálájuk megállapítását, a különböző megoldások közül a gyengébbek kiküszöbölését, a jobb megoldások általános bevezetését, nemcsak a pénzben jobban kifejezhető gazdaságosság (economy) fokának meghatározását, hanem a korábban objektíve meg nem határozható eredményesség (efficiency) mérését, és az adminisztrációban résztvevő személyek helyesebb minősítését (értékelését) is. Ugyanennek a módszernek a közigazgatásra, a private administration-ról a public administration-ra való átvitele az amerikai közigazgatási technikának úttörő érdeme, és a közigazgatási scientific management elméletének kidolgozásában addig elért eredményeik, bár annak rendszere még nincsen teljesen kidolgozva, a közigazgatástan új irányba való termékeny továbbfejlesztésének tekintendők. Munkájuk ezen a téren széles alapon tovább folyik, és ez az, aminek eredményei a közigazgatási tudományok művelése terén többé figyelmen kívül nem hagyhatók

c.) A közigazgatásról való gondolkodásnak a közigazgatás technikai követelményei tekintetében való régi tájékozottságát mutatja a Chief Executive jogállásának és hatáskörének már az alkotmányban való olyan megállapítása, amely a vezetésért való személyes felelősséget és a parancsadás egységének (unité de commandement, mint a franciák kifejezése szól) biztosítását megvalósította. Ez a tudományos szervezésnek és üzemvezetésnek (scientific management) egyik főkövetelménye, amelynek fontossága a szervezet méreteinek arányában emelkedik.

Elméletileg ennek a problémának a vizsgálata a közigazgatás általános funkcióinak (general administration) különválasztására, és azok intézésére a Chief Executive vezetése és felelősség alatt Bureau of General Administration, illetve General Staff (vezérkar) szükségességének kimutatására vezetett. [10]

Ezeknek a követelményeknek kielégítésére való törekvést jelent a Chief Executive hatáskörének állandó tágítása, és segédszerveinek (auxiliary agencies), s köztük a legfontosabbnak, a Bureau of the Budget-nek a tárgyalt hatáskörrel való megszervezése. Mint Merriam magát kifejezte, a kormányfő új típusának a politikai vezér és a közigazgatási főnök kombinációjának kell lennie. Amerikában a közigazgatási főnökség a kiinduló pont. A közigazgatás működésének a kormányzásra való egyre nagyobb befolyása miatt úgy látszik, hogy Amerikában van a feladatnak kisebb része hátra.

d.) Ugyanezek az okok és megfontolások vezettek a kormányfő szerepének kiemelésén kívül a közigazgatás bürokratikus rendszerének terjedésére is. Ennek a fejlődése, mint láttuk, 1883-ól számítható, míg az Angliában az 1850-es évek végén indult meg, tehát sokkal később, mint az európai kontinensen. Mindkét angolszász állam ma már nagyméretű és magas színvonalú bürokráciával rendelkezik, amelyek színvonal tekintetében nem állnak a kontinens nagy tradíciójú bürokráciái mögött. Rámutattunk azonban azokra az okokra, amelyek Amerikában a hivatásos közszolgálat kialakulását a demokráciának és a helyi önkormányzat elveivel nem tartotta összeegyeztethetőnek, és azt szívesen ellenezte. Hogy ez a felfogás mégis kénytelen volt engedni, abban része volt a közigazgatás szakszerűségének növekvő szükségességén kívül a scientific management tudományos képviselői által a közigazgatásra vonatkozólag tett megállapításoknak. Ezen a téren végeznek a közigazatástudományi intézetek különösen értékes munkát azáltal, hogy a laikus közigazgatás és a bürokratikus közigazgatás eredményeit objektíve kimutatják, és az utóbbinak magasabb rendű voltát nemcsak állítják, hanem bizonyítják. Azáltal azonban, hogy a laikus közigazgatást a tudomány bizonyítékaival szorítják vissza, és nyitják meg a hivatásos és szakképzett közigazgatás terjedésének útját, egyúttal kötelezik ezt az új közigazgatást arra, hogy teljesítményének értékét állandóan kimutatni, és jogosultságát bármikor igazolni tudja. Ezért az új amerikai, és éppen így az angol bürokrácia a közigazgatásnak egy új típusát képviseli, amely a  közigazgatás gazdaságosságát és eredményességét ugyanoly mértékben követeli és ellenőrzi, mint a kontinentális államok kívánják és ellenőrzik a közigazgatás jogszerűségét. A kétféle eredmény az eltérő kiindulás és az eltérő történelmi fejlődés következménye. Az európai kontinens bürokráciáinak (porosz, osztrák, francia stb.) kifejlődése olyan időre esik, amikor gazdasági nagyüzem, és ott kifejlődött scientific management még nem volt. Viszont a bürokrácia kifejlődését Angliában és az Amerikai Egyesült Államokban megelőzte a XIX. század ipari forradalma, és a hivatásos bürokrácia csak mint az ipari forradalom következtében rohamosan kifejlődött közigazgatás követelménye talált elfogadást. És ezért olyannak kell lennie, amely gazdaságosság és eredményesség tekintetében nem áll mögötte annak a színvonalnak, amelynek elérhető voltát a gazdasági élet a maga szintén mamut-organizációban már előbb bebizonyította.

Ma tehát tény, amelyet el kell fogadnunk, hogy a hivatásos és szakképzett közegekkel végzett közigazgatásnak az európai kontinens és az angolszász államok bürokráciájában két különböző rendszere fejlődött ki. A szellemük közti különbség főoka abban fejezhető ki, hogy itt a közigazgatási centralizáció és bürokrácia kifejlődése előzte meg a gazdasági centralizáció és nagyüzem kifejlődését, az angolszász államokban pedig a sorrend fordított volt.

e.) Céltalan volna azt megkísérelni, hogy a kétféle koncepció az európai, vagy az amerikai felfogás egyikének vagy másikának helyességét kétségbe vonjuk, vagy szuperioritását bizonyítsuk. Mindkét szempont egyaránt nélkülözhetetlen. Sőt nem túlzás azt mondani, hogy a kettő csak együtt értékelhető. [11] Ezért az elmélet és gyakorlat feladata egyaránt csak a kettő kombinációjának megoldása lehet.

Nincs is elvi akadálya annak, hogy a közigazgatás egyrészt a jogszerűség, másrészt a gazdaságosság és eredményesség követelményeit egymással összeegyeztesse. A két kontinens szellemi fejlődése egymástól függetlenül és egymással párhuzamosan kölcsönösen használható, egymást kiegészítő eredményekre vezetett, amelyek kölcsönös felismerése újabban az egymás-keresésben és a tudományos nemzetközi együttműködés szervezésében megnyilvánul.

Az erők egyesítése pedig azért üdvös, mert a közigazgatás a XX. század államában mindenütt fejlődésének ugyanazt az eruptív korszakát éli, amely még távol van attól, hogy lezártnak, vagy akár lanyhulónak volna tekinthető, s az állami funkciók közt a közigazgatás javára máris oly mélyreható eltolódást okozott, amelynek sem alkotmányjogi, sem technikai következményei előtt nem lehet tovább szemet hunyni. És a további fejlődéssel is számolni kell, arra elő kell készülni. A közigazgatás a ma élő nemzedék számára már annyi tudományos és gyakorlati feladatot vetett fel, hogy azok megoldása a két világrész tudományos horizontjának egybeolvadását szükségessé teszi.

*

[1] Recent Economic Trends in the United States. 2 kötet. Recent Social Trends in the United States. 2 kötet.

[2] A kormányt a Concha által meghatározott értelemben véve.

[3] Recent Social Trends, 1536. lap.

[4] U. o. 1538. lap.

[5] U. o. 1539. lap.

[6] U. o. 1521. lap.

[7] U.o. 1531. lap.

[8] Trends in Public Administration. 330. lap.

[9] Ld. Magyary Zoltán: Az észak-amerikai egyetemek. Felsőoktatási Egyesület Közleményei. 1934.

[10] Ld. Willoughby: Principles of Public Administration. 52 sk. lap. Magyary: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása. 28. lap.

[11] Ugyanezt a gondolatot fejezi ki Jéze közigazgatási jogi főművében más, de rokon vonatkozásban: „Mindig meg kell különböztetni a politikai jellegű kérdéseket a jogi problémáktól. (…) A jogi technika homályos pontjai megvilágosodnak a politikai eszmék fényében. (…) Figyelmen kívül hagyni akár az egyik, akár a másik szempontot – a jogi technikáét, vagy a politikait –, nézetem szerint azt jelentené, hogy elhanyagoljuk a vizsgált problémának egy lényeges elemét; ez nem volna más, mint a kérdés egyoldalú vizsgálata; az, aki a közintézményeket, a közigazgatást csak a politikai szempontból, vagy csak a jogi technika szempontjából írja le, azokat eltorzítja.” Les principes généraux du droit adminstratif. 3. kiadás. La technique juridique du droit public français. Paris, Marcel Giard, 1925, 5-6. lap.

*

In Amerikai államélet. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1934, 243-255.

Súgó Még nincs hozzászólás.

Új hozzászólás Frissítés