A közigazgatás racionalizálásánál és a közigazgatási működés vizsgálatánál sohasem szabad elfelejtenünk nagy tanítómesterünknek, Concha Győzőnek azt a tételét, hogy a közigazgatás a működés, a szervezet és a cél hármas tagolásán alapul. A közigazgatás közfeladatok megoldására szolgáló működés, tehát nem elvont tételek megállapítása, a világtól elvonatkozott játék. Ezt a működést csak erre a célra szolgáló szervezetben lehet kifejteni, vagyis olyan különleges alakulatban, amelynek éppen az a rendeltetése, hogy a közigazgatás működését lehetővé tegye. A működést és a szervezetet viszont össze kell kapcsolnia a cél tudatának, annak a közszükségletnek, amelynek kielégítése közhatalmi úton történik, annak a feladatnak, amelyet ezzel a működéssel, ennek a szervezetnek meg kell oldania. Minthogy a közigazgatás az élők világában a realitások között kifejtett működés, és szervezete is fogható, érzékelhető valami, a transzcendentális síkon legfeljebb a feladatok állhatnak. Ezek a feladatok azonban merőben különböznek azoktól, amelyeket például az Egyház maga elé tűz. Itt nem arról van szó, hogy embereket a túlvilági boldogságra vezessünk, sőt inkább arról, hogy lehető későn nyissuk meg előttük a túlvilági boldogság kapuját, hanem az a célunk, hogy ezen a földön lehető kellemessé tegyük számukra az életet, lehető sok előnyben részesüljenek, lehetőleg sikeresen oldják meg életüknek problémáját. Ez nem jelenti azt, hogy teljesen materialisták lennénk, és materialista lenne a közigazgatás is. A közigazgatás egyes ágai közül például a honvédelmi igazgatásnak benne rejlő célja éppen az, hogy a nemzet immanens eszméjét védje külső támadással szemben; ennek a célnak a szolgálatában a honvédelmi igazgatás olyan berendezéseket létesít, olyan működést fejt ki, amelyekkel egyéni emberi életeket semmisít meg. Az áldozat fogalma tehát a közigazgatástól sem idegen, és a közigazgatásnak sem kell önzővé formálnia az emberiséget.

Minthogy azonban a valóság birodalmában maradunk, természetesen sikerrel kell működnünk; minden közigazgatási szervezet jóságának, működése célszerűségének, célja helyességének fokmérője a siker, a megvalósíthatóság, mégpedig a legkisebb erőfeszítéssel megvalósíthatóság. Minderre ezeknek a soroknak írója a Magyar Közgazdasági Társaságban az 1923. évben tartott előadásában már rámutatott: ez a megállapítás tudomásunk szerint első magyarországi megnyilvánulása volt annak a mozgalomnak, amelyet nem egészen találó névvel, a közigazgatás racionalizálásának neveztek el.

A racionalizálás kissé veszedelmes elnevezés, mert emlékeztet a XVIII. század racionalizmusára, amely századunk bírálata előtt meglehetősen megbukott, és amelyről ma már tudjuk, hogy nem kivezetője volt az emberiségnek kételyeikből és nehéz helyzeteikből, hanem csak újabb kétségek és nehéz helyzetek okozója. Nem lehet azonban elvitatni azt, hogy a közigazgatásnak valóban racionálisnak is kell lennie, észszerűnek, mert mindig figyelemmel kell lennie a közigazgatás intézkedő szervének arra, hogy az erőfeszítés arányban állhat-e az eredménnyel, az áldozat az elérni kívánt céllal.

A közigazgatásról - mint ezt már évtizedek óta néhányan hirdetjük - a XIX. század emberének és az utóbbi évtizedek szaktudósainak is egészen téves képzeteik voltak. Nem azt nézték, hogy a közigazgatás a közfeladatok megoldására megfelelő szervezetben kifejtett működés, hanem a közigazgatásnak csupán egy részét tekintették, és azt is csak egy nézőpontból vizsgálták. Az eredeti egészséges eszméitől a XVIII. században eltávolodott hűbériség és az ugyanekkor zsarnoksággá vált abszolút, monarchia ellenhatásaként a múlt század politikusai és tudósai, valamint közigazgatási szakértői is, valami csodálatos, előttünk már teljesen érthetetlen erőt tulajdonítottak a jog eszméjének. Azt hitték, hogy a jogszerűség mindenre gyógyírt ad, és a jog teremtő elv; holott a rendező elvek között is csak egyik, mégpedig nem a legtökéletesebb. Minthogy a XVIII. század társadalmi berendezése és állami szervezete elnyomta az egyént, az egyéni szabadság érvényesülésében látták a boldogságot. Ez a felfogás a liberalizmusnak lett azután kiváltójává; a felfogás hívei az egyént az önkénytől meg akarták óvni, ezért kívánták a jog uralmát, mégpedig akként, hogy az államhatalmak választassanak el, és így az egyén ezeknek egyensúlyában, esetleg egyiknek a másik által közömbösítésében megtalálja szuverén kielégítési lehetőségét. Szuverénné az egyént akarták tenni; ezt burkolták egyes német állambölcselők abba a gőzkörbe, [sic!] amelyben a jog szuverenitásáról beszéltek. Gneist óta általában döntővé lett a jogállam elnevezése; a jogállam kritériumai közé tartozott az, hogy a közigazgatást jogi béklyókba verjék, a közigazgatás jogszerűségére fektessék a súlyt, és kiépítsék a jogi ellenőrzésnek a cselekvést oly gyakran gátló rendszerét.

A jogállam tehát nem egyéb, mint visszahatás a XVIII. század gazdasági megkötöttségével és fejedelmi zsarnokságával szemben; nem akadályozta meg azt, hogy újabb zsarnokságok és megkötöttségek keletkezzenek. Elég ebben a tekintetben a kartellekre, a trösztökre, a szakszervezeti kényszerre utalnunk. Megakadályozta ellenben azt, hogy a közigazgatás érvényesüljön, és a közigazgatás lényegét fölismerjük. Otto Meyer és iskolája a magánjognak és a polgári perrendtartásnak szabályait próbálta alkalmazni a közigazgatás kereteire és működésére. Ennek az iskolának talán legjelentékenyebb képviselője, Fleiner, a közigazgatást egészen elvetette lényegétől, és tisztán jogi, mégpedig formális jogi tudományággá süllyesztette. Az állambölcselők a végrehajtó hatalomban nem láttak mást, mint a jogszabályok végrehajtóját. Ebben a tekintetben elég, ha a valamikor annyira olvasott és sokakra hatást gyakorló Kelsenre utalunk. Szerinte az állam sem egyéb, mint a különböző igazgatási ágaknak fonadéka, amely igazgatási ágaknak az állam jogát kell megvalósítaniuk.

A közigazgatás azonban egyenlő az élettel; minden életviszonynak közigazgatási viszony felel meg, de csak igen kevésnek jogviszony. Az élet párja pedig nem sokat törődött a jogi normákkal és jogi megkötöttségekkel. Hiába őrködött az egész individualista szemléletű jogászvilág az egyén erősítésén, az egyén a kapitalizmus fokozatos kimerülésével, a liberalizmusnak túlzásokba kerülésével egyidejűleg fokozatosan gyengült; mind több és több feladat megoldásáról mondott le részint kényszerűségből, részint kényelemszeretetből. A kényszerűség abban állott, hogy a sűrű lakosság gyarapodása, az államok közötti forgalom növekedése, a gazdasági válságok gyakorisága mindinkább szükségessé tették a magángazdaság körében megoldható feladatoknak közjogi síkra tolását, a közhatalom köreibe vonását; a kényelem annyiban játszott szerepet, hogy éppen a legerősebb egyének, akik különben érdekeiknek kíméletlen megvalósítását vitték keresztül egyenként vagy osztálytagosulásoikban, hatalmi súlyukkal a kellemetlen és költséges feladatokat áthárították arra a közösségre, amelynek terheiben nem vagyonuk vagy befolyásuk arányában osztoztak. Előállott tehát az a paradox helyzet, hogy a jogállam az egyént védte, az egyén azonban ezen védelem ellenére sem tudott érvényesülni tovább.

Rettenetesen féltek ennek a korszaknak vezetői és tudósai attól, hogy a közhatalom el ne nyomja az egyént. Nem tudták azonban megakadályozni azt, hogy a közhatalom működési köre ne bővüljön. Ezért törekedtek arra, hogy a közhatalom érvényesülését jogi normák közé fogják, és az egyénnek és a köznek viszonyát az ügyfelek viszonyához tegyék hasonlóvá, amelyben mindegyik ügyfélnek egyenlő jogi érvényesülési lehetőségei vannak.

A szellemes elgondolás ebben a vonatkozásban is megbukott, mert a közfeladatok körének bővülésével mind kisebb lett azoknak a működéseknek köre és jelentősége, amelyek jogszabályok alá vonhatók. Ez csak a jogvitás, kontenciózus ügyek egy részére volt megállapítható, és szóba sem jöhetett azokban az ágazatokban, amelyekben a közigazgatás értékeket állít elő, gyarapít, kezel. Értékeken természetesen ebben a vonatkozásban nemcsak a gazdasági, hanem a szellemi értékeiket is kell értenünk. Kétségkívül közigazgatás a most mindinkább fejlődő szociálpolitikai működés, az egészségvédelem és a betegek gyógyítása, a tanítás, a közlekedésügy lebonyolítása, a mezőgazdaság irányítása, az ipar és a forgalom vezetése; mindezeknél azonban a jog legfeljebb mint külső keret, hatásköri vagy illetékességi szabály, esetleg bizonyos eljárásoknál eljárási szabályként érvényesülhet, mert mindezeknek a működéseknek, amelyek ma már a közigazgatás legalább 9/10-ét teszik, vezető elvi szabályai más tudományágaknak a körében találhatók fel. A közigazgatási jog helyébe tehát a dolog természete szerint a közigazgatáspolitikának kell lépnie, amely a közigazgatási jogot is felhasználja, egyik pillérként, éppen úgy, mint az egész politikát, iparpolitikát, közegészségtant, mechanikát, stb., tehát az ismeretelméletbe tartozó ágazatoknak egész körét.

A közigazgatási jogi nézőpont túltengése, az egyoldalú jogállami álláspont érvényesítése eredményezte aztán azokat a bürokratikus visszásságokat, amelyekre Magyary Zoltán oly találóan mutat rá, és amelyek közös jellemzője az, hogy az intézkedés mozzanata az aktaintézéssel szemben háttérbe szorult; a közigazgatás az élettől elszakadt, és csak a jogszabályba ütközés vagy nem ütközés értékmérőjét tartotta szem előtt. Így burjánzott el az a túlzott központosítás, amely csaknem minden európai államban föllelhető volt, amelyet azonban az egészséges államok utóbb már megszüntettek. Innen ered az a hivatalnok-sereg, amely öncélúnak képzeli magát, az életviszonyoktól elszakadt, és nem törődik azzal, hogy kétségkívül megállapítható szorgalma és munkássága ellentételeként van-e az életben eredmény. A túlzott jogászkodás és a közigazgatásban csak részben érvényesíthető jogászi nézőpontnak egyedül értékmérővé tevése egyik oka lett annak, hogy a közigazgatás mesterséggé alacsonyodon, anélkül azonban, hogy a mesterség hivatástudatának magaslatára emelkednék.

A racionalizálás nem új jelenség a közigazgatásban, mert hiszen minden korszakban, minden nemzeti társadalomban arra törekedtek, hogy lehetőleg jól intézzék az ügyeket, jól oldják meg a közfeladatokat. A jó eredményre törekvéssel együtt járt az is, hogy a legcélszerűbb megoldásokat választották, tehát a legkisebb erőfeszítéssel a legnagyobb eredményt kívánták elérni. Ha irracionálissá vált azután a közigazgatás - mint amilyen most a miénk is -, az csak arra vall, hogy valamelyik elvnek túltengése vagy a közigazgatás intézkedő egyéneinek szellemi színvonalcsökkenése, kényelemszeretete miatt a változó élet változó szükségleteihez többé nem alkalmazkodtak, hanem megmerevítettek olyan állapotot, amely megelőző korszaknak felel meg.

A racionalizálási áramlat nem a közigazgatási jogászoktól és a többnyire nem is közigazgatási politikusoktól indult meg, hanem a termelő rétegek olyan képviselőitől, akik saját magukon érezték a közigazgatás visszásságát. Van ebben a tekintetben kivétel is, például a prágai német egyetem egykori tanára, Spiegel, ezelőtt harminc évvel már igen szépen körvonalazta a közigazgatási racionalizálás alapelveit, és foglalta azokat tudományos rendszerbe. Kétségtelen azonban, hogy döntő lökést ennek a folyamatnak a munka tudományának kivirágzása adott, amelynek megalapítói: Taylor, Joteyko az ipari munkára vonatkozólag olyan megállapításokat tettek, amelyek a szellemi munkára is és különösen arra a szervező, rendszerező munkára, is alkalmazhatók, amely a közigazgatás működésének legjelentékenyebb része.

Az ő tételeiket fejlesztették azután tovább a nemzetközi közigazgatási kongresszusok, amelyek egy nagyiparosnak, Fayol-nak a rendszerét fogadták el alapul. Fayolnak és követőinek azonban kétségtelen érdekességeik mellett ugyanolyan hibáik vannak, mint Otto Meyer iskolájának: egyoldalúak. Azt hiszik, hogy bizonyos mechanikus úton előállított és ellenőrizhető műveletekkel meg lehet fogni a közigazgatás lényegét, és a munkaegységesítés és munkamegosztás népszerű keresztülvitelével, a közigazgatási intézkedő szerv lelki folyamatának felbontásával biztos sikerre lehet törni. Ez éppen olyan tévedés, mintha azt hinnők, hogy az emberi léleknek megnyilvánulásait, a hősies akarat-elhatározásokat, úgy biztosíthatjuk, ha külön-külön az egyes agy- és idegsejteknek a működését ellenőrzés alá vonjuk, és azokat mesterségesen és mozaikszerűen foglaljuk egységbe. Ebből hős, mártír, vezető ember sohasem lenne, legfeljebb életképtelen homunkulusz.

Ez az iskola megfeledkezik arról, hogy a közigazgatás közhatalmi működés, és nem magánsgazdasági tevékenység; nem ügyel arra, hogy a közigazgatás az egész emberi életet fogja át, és nemcsak valamely kis gazdasági tevékenységre tömörítő erőfeszítéseit, nem valamely iparcikk gyártásának a folyamatát ellenőrzi. A racionalizálási törekvéseknek erre a gépszerű síkra vetítődése ugyanazzal a veszéllyel jár tehát, mint a túlzott jogászkodás: mesterséggé teszi a közigazgatás művészetét.

A közigazgatás ugyanis, ha vannak is mesterségbeli fortélyai és ismeretei, a maga egészében művészet. Éppen olyan művészet, mint ahogy művészet a mesterségbeli fortélyok és részletismeretek körén túl az operaénekesnek vagy karmesternek működése, a nagy sebésznek műtéte, a nagy tanárnak tanítása, a kitűnő mezőgazdának termelési eredménye. Szükséges és elkerülhetetlen az, hogy a közigazgatási tisztviselő, mégpedig nemcsak az alsórangú, hanem a legmagasabb is, teljesen ismerje a közigazgatás minden alapelvét és alapügyességét. Ezek közé természetesen beletartozik a jognak tüzetes ismerete is, mert hiszen ez is egyik megnyilvánulása és formálója a közigazgatásnak, és csak a jog tüzetes ismeretével tudja megállapítani a tisztviselő, hogy hol végződik a jog hatóereje, és hol kezdődik a közigazgatás értékelő szerepe. Kell ismernie és előmozdítania azokat a törekvéseket is, amelyek a közigazgatás mechanikus folyamatát célszerűbbé teszik. Ez azonban mind csak alap, amelyre rá kell rakodnia a közigazgatás művészetének, a különböző elemek igénybevételére, képességének, a gyors és jó elhatározás lehetőségének, az embertársak vezetésében megnyilvánuló és nem külsőségeket fitogtató felelősségnek. Amilyen helytelen a jogászi nézőpont túltengése, annyira, helytelen a közigazgatás elmechanizálódására törekvés is. Fontos azonban az, hogy ez a művészi teremtő elem minél jobban érvényesüljön, ez pedig csak akkor érvényesülhet, ha a közigazgatás intézkedő szerveiben a megfelelő kiválasztódást mozdítjuk elő, és szabad érvényesülési lehetőséget biztosítunk azoknak a művészeknek, akiknek éltető eleme a nagy távlat, egyúttal pedig kíméletlenül, szigorúan nyomjuk el azokat, akiket csak a száraz jogászkodás, a merő rutin, a szamárlétra emel előre.

Különösen áll ez a tétel hazánkra, ahol a közigazgatási művészetnek igazi mesterei működtek a múltban. A Némethy Károlyok, a Samassa Adolfok jegyében kell a közigazgatási művészet kifejlődését előmozdítanunk, elősegítettünk.

*

In Magyar Közigazgatás, 57. évf., 14. szám (1939), 1-3.

Szólj hozzá te is!

Név:
E-mail cím:
	Amennyiben megadod az email-címedet, az elérhető lesz az oldalon a hozzászólásodnál.
Hozzászólás:
Azért, hogy ellenőrízhessük a hozzászólások valódiságát, kérjük írd be az alábbi képen látható szót. Ha nem tudod elolvasni, a frissítés ikonra kattintva kérhetsz másik képet. Írd be a fenti szót:

Súgó Még nincs hozzászólás.