Ezért a Nemzeti Újság elsőnek a magyar politikai- és jogtudomány két kiváló képviselőjéhez fordult: Magyary Zoltánhoz, a Pázmány Péter Tudományegyetem tanárához és Egyed Istvánhoz, a M. Kir. József Nádor Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem tanárához, akik különböző szempontokból világítván meg a kérdést, bizonyára nagyban hozzá fognak járulni ahhoz, hogy ezt a kérdést fontosságához képest Szent István országának magyarsága a különböző eszmei áramlatok vitájában is világosan megláthassa.

*

Magyary Zoltán: Erősítsük a végrehajtó hatalmat!

A kormány fontos javaslatot terjesztett a törvényhozás elé a felvidéki területek szerencsés visszacsatolásából adódó feladatoknak megoldásához szükséges felhatalmazás iránt. Bár a felhatalmazás nem olyan terjedelmű, mint a szállongó hírek az elmúlt napokban remélni engedték, így is nagy alkotmányjogi jelentőségű.

Mit jelent az, hogy a kormány kérdéseket rendelettel szabályozhat akkor is, ha a törvényhozás hatáskörébe tartoznának, tehát ha a rendeletei törvényeket módosítanak is? Azt, hogy olyan ügyekről van szó, amelyekben gyors cselekvésre van szükség, a törvényhozás azonban erre nem képes. Az, hogy a kormány a törvényhozástól igen széleskörű felhatalmazást kap, azt mutatja, hogy az életviszonyoknak és az ügyeknek a száma igen nagy, amelyekben csak a végrehajtó hatalom tudja megcsinálni azt, amire szükség van, pedig azok az eddigi jog szerint a törvényhozás hatáskörébe tartoznak. 1931-ben a világgazdasági válság kitörésekor hasonló helyzet volt, és akkor a XXVI. t.c. ugyancsak széleskörű felhatalmazást adott a kormánynak arra, hogy a törvényhozás helyett a kormány rendeletek útján oldja meg a felmerült problémákat. Nem jelentéktelen körülmény, hogy az akkori gazdasági válság már elmúlt, ellenben a kormánynak ezt a felhatalmazását a törvényhozás azóta is mindig meghosszabbította. Ha 1931-ben a 33-as bizottság felállításával, most pedig a törvényhozásnak való utólagos bejelentés kötelezővé tételével olyan rendelkezéseket iktatnak is a törvényekbe, amelyek a törvényhozás presztízse látszatának fenntartására vannak hivatva, ezek nem alkalmasak annak a nagyjelentőségű ténynek az elhomályosítására, hogy a törvényhozás, amely a háború előtt ilyen felhatalmazásokat nem adott, most ilyeneket adni mégis kénytelen. Ez nem elszigetelt magyar jelenség, hanem másutt is mindenütt megtaláljuk az ún. rendeleti kormányzásnak a megnövekedett jelentőségét. Ez csak egyféleképpen magyarázható, ti. úgy, hogy tagadhatatlan súlypont-eltolódás történt a törvényhozó hatalomtól a végrehajtó hatalom felé. Ez az eltolódás azonban ma már oly nagyfokú és olyan határozott, hogy arról ma már épp úgy lehetetlen nem beszélni, mint ahogyan az asszonyok öregedését is csak egy ideig lehet kozmetikával eltakarni.

A XIX. század államának jellemzésére a jogállam elnevezés általánossá vált. Ha a XX. század államának megjelölésére szintén a legjellemzőbb vonását akarjuk kikeresni, akkor a cselekvés állama névvel kell jelölnünk. Nem azért, mintha az állam eddig nem cselekedett volna, hanem azért, mert az állam most először alakítja a berendezését úgy, hogy az a nemzet egész erejével való cselekvésre alkalmas legyen.

A francia forradalom óta az alkotmány eszménye a három állami főfunkció (törvényhozás, közigazgatás, igazságszolgáltatás) széjjelválasztása és a törvényhozás kiemelése. A cél az abszolutizmus elleni reakcióképpen a szabadság biztosítása volt. Ennek elérésére a törvényhozás előtérbe tolását azért tekintették a legjobb eszköznek, mert a népképviseleti rendszer bevezetése által a nemzet a törvényhozásra szerzett legbiztosabb és legközvetlenebb befolyást. Ebből folyt a végrehajtó hatalomnak is a törvényhozás alá rendelése, ami abban az alakban történt, hogy a népképviseleti rendszerrel együtt bevezették a kormányzat kabineti rendszerét is, tehát a kormány tagjainak kiválasztásánál a törvényhozás szempontjának, nem pedig az exekutíva szempontjának az érvényesülését. Az a nagy technikai és gazdasági haladás azonban, amely az alkotmányoknak a XIX. században, nálunk 1848-ban való átalakítása után bekövetkezett, korábbi századokban sohasem látott méretű volt. Az állam fő funkciói közül a közigazgatás feladatai magsokasodtak, méretei megnövekedtek, a hivatásos szakképzett alkalmazottakból álló közszolgálat létszáma megsokszorozódott. Budapest székesfővárosnak ma egymagában több közigazgatási alkalmazottja van, mint Nagymagyarországnak volt 1870-ben. Ennek az óriási fejlődésnek a hatása minálunk kettőben nyilvánult meg. Egyrészt abban, hogy ha 1848-ban a törvényhozás, közigazgatás és igazságszolgáltatás egyensúlyban volt, azóta azonban csak a közigazgatás fejlődött, és hozzá ilyen óriási mértékben, akkor az egyensúly megszűnt! A végrehajtó hatalom aránytalanul erősebb és fontosabb lett, mint az államnak bármely más funkciója. Másrészt pedig abban, hogy mivel a kormány szervezete és a kormányzás eszközei nálunk változatlanul megmaradtak a '48-as megoldás keretében, a végrehajtó hatalom gyakorlásának tökéletesítése nem tartott lépést a végrehajtó hatalom növekedésével. Innen vannak a nehézségek: az eredménnyel való elégedetlenség, a közvélemény meg nem szűnő várakozása és a rögtönzések. Az alkotmány reformjára van mindenütt, nálunk is szükség azért, hogy a végrehajtó hatalom a cselekvésnek az eddiginél jobb feltételeit kapja meg, mert az állam számára helyes és eredményes cselekvés ma a kül- és belpolitika szempontjából egyaránt egzisztenciális fontosságú. A törvényhozásnak funkciója az állam életében továbbra is fontos és előkelő marad, de megszűnik az a szerepe, amelyet a XIX. század óta gyakorol, hogy a gyanakvással nézett végrehajtó hatalom gyámja legyen. Az Amerikai Egyesült Államok a törvényhozó és végrehajtó hatalom egymáshoz való viszonyának kontinentális, 1848-ban nálunk is átvett megoldását, mindig elkerülték. Rendszerüket, amelyben a végrehajtó hatalom nincs a törvényhozó hatalom gyámsága alatt, az erős exekutiva (strong executive) rendszerének nevezik. Annak a mélyreható alkotmányjogi átalakulásnak a lényege, amelyen a fasiszta Olaszország és a nemzetiszocialista Németország és a többi ún. rendi vagy totális államok átmentek, mindenütt az erős exekutíva irányába való haladás. Azt a folyamatot, amely nálunk is érik, és a kormánynak adott törvényhozási felhatalmazások elkerülhetetlenségének alakjában nyilvánul meg, az említett államok a régi látszat fönntartásáért való sziszifuszi erőfeszítések helyett nyíltan bevallották, és kimondották, hogy a nemzetek a régi alkotmányt kinőtték, és a XIX. század alkotmánya helyett, amely megtette a maga kötelességét, megalkotják a XX. századra szabott alkotmányt.

Mi a közelmúltban három ún. alkotmányjogi reformtörvényt alkottunk: a titkos választójogról, a felsőház hatásköréről és a kormányzói hatáskör kiterjesztéséről. Ezek mind fontosak és helyesek voltak, de nem elegendők, mert nem terjedtek ki annak a szervnek a reformjára, amely nélkül a többi sem érheti el a célját: a kormányét. A végrehajtó hatalomnak nemcsak a visszacsatolt Felvidéken, hanem mindenütt és nemcsak ideiglenesen, hanem állandóan szüksége van az eredményes cselekvésnek jobb feltételeire, mint amilyeneket az 1848-as alkotmányreform nálunk más viszonyok között biztosított.

Van határa annak, ameddig a múlthoz való ragaszkodásból, a haladás előnyeiről lemondhatunk. Kormányrendszerünk reformokra megérett. Nem, forradalomra, hanem haladásra van szükség. A parlamentarizmus és a miniszteriális rendszer 1848-ban is a külföldi, nyugat-európai jogfejlődés átvétele útján való alkotmányreformot jelentette. A világ fejlődésével lépést tartó reformra van most is szükség. Az, hogy a XIX. század követelményeinek megfelelő alkotmányreformot felvilágosodott és képzett hazafiak sürgetése ellenére is csak nagy késéssel valósítottuk meg, nem ok arra, hogy a szükséges államreformmal a XX. században is elkéssünk.

*

Egyed István: Nem vihetjük válságba alkotmányos életünket!

Az elszakított magyar Felvidék visszacsatolása tárgyában az országgyűlés által tárgyalt törvényjavaslat a magyar minisztériumnak ismét rendkívül széles körben ad felhatalmazást olyan rendeleteknek kibocsátására, amelyek törvénnyel ellentétesek. Már ez a törvényes rendelkezés is szükségessé teszi, hogy a rendkívüli felhatalmazásnak a magyar alkotmány alapelveivel és szellemével való összhangját megvilágosítsuk, de különösen kívánatossá teszik ezt a vizsgálatot azok a kósza és nyilván teljesen alaptalan hírek, amelyek a magyar országgyűlésnek a jövőben a jogalkotásból való teljes kikapcsolása tekintetében terjedtek el.

A jogszabályok alkotásának elsőrangú formája a törvényhozás. A törvényekben épp úgy, mint különösen régebben a szokásban is, a nemzet akarata nyilvánul, az a nemzeti akarat, amely végeredményben egyedül lehet az államélet irányítója. Jogszabályok azonban, nem csak a törvényekben vannak. A törvények mellett mindig nagyobb mértékben és szélesebb körben érvényesülnek a kormányrendeletek, amelyek túlnyomó részben szintén jogszabályokat tartalmaznak. Ezekben a jogszabályokban nem a nemzetnek arra megállapított módon kifejezett akarata nyilvánul, hanem a végrehajtó hatalom legfőbb szervéé. A rendeletben kifejezett jogszabály tehát csak esetleg fejezi ki a nemzeti akaratot, az alkotmányos kormányé a parlamenti felelősség következtében valószínűleg, az abszolutisztikus kormányé (diktatúráé) kevésbé biztosan.

A modern államberendezés nem nélkülözheti a rendeleti jogalkotást. A törvényhozó testületnek rendszerint nincs ideje arra, hogy kisebb jelentőségű jogszabályok alkotásával, jelentéktelenebb részletek szabályozásával foglalkozzék. A törvényhozás munkája nagy megfontolást kíván, ezért nehézkesebb és hosszadalmasabb; az élet lüktető árja, váratlan fordulatai azonban sokszor gyorsan kívánják az új szabályokat és azok folytonos és sürgős módosítását. A végrehajtó hatalom teljességéhez hozzá tartozik, hogy annak ne kelljen megállnia a törvényben foglalt jogszabályok alkalmazásánál, hanem a törvényeket a maga általános akaratkijelentéseivel az élethez közelebb vigye, hézagjaikat kitöltse, hiányaikat pótolja.

Akármennyire kívánatosnak látszanék is tehát elméleti szempontból a jogalkotás munkájának a törvényhozó testületben való összpontosítása, azt nem lehet teljesen keresztülvinni. Az államhatalmak merev elválasztása e tekintetben épp oly nehézségekbe ütközik, mint más vonatkozásokban (például az igazságszolgáltatás és közigazgatás elválasztására nézve). Amennyiben azonban a jogalkotás hatalma így meg van osztva a törvényhozó és végrehajtó hatalom szervei között, természetesen felmerül az elhatárolás kérdése: mely ügyek szabályozása tartozzék feltétlenül a törvényhozásra, és melyeké történhessék rendeletileg is. A kérdés megoldását nem lehet a véletlen alakulására vagy az önkényre bízni. Ennek a határnak megállapítása ugyanis nem kis jelentőségű. Ha - amint láttuk - a rendeletben foglalt jogszabály nem feltétlenül fejezi ki a nemzeti akaratot, nagy alkotmányos jelentősége van annak, hogy a rendeletalkotás megmaradjon bizonyos korlátok között, és ne veszélyeztethesse a nemzeti akarat szupremáciáját.

Szinte az alkotmány karakterét adja meg a rendeletalkotási hatalom mikénti szabályozása, és azért az minden alkotmány leglényegesebb rendelkezései közé tartozik. Az országgyűlés és kormány egymáshoz való helyzetét mi sem fejezi ki jobban, mint a törvény és rendelet viszonya, s aszerint beszélünk tiszta vagy burkolt parlamentarizmusról vagy egyenesen diktatúráról, amiképpen a törvény és rendelet egyensúlya valamely államban kialakul.

Az írott alkotmányok túlnyomórészt pontosan szabályozzák azt a kérdést, hogy mely ügyeket kell törvényben szabályozni, és melyeket lehet rendeletileg is. A magyar alkotmány íratlan szabályai szerint - törvényi felhatalmazás esetét nem számítva - csak törvénnyel lehet szabályozni az alkotmányt, megállapítani a költségvetést, igénybe venni az állampolgárok természetbeni és pénzbeli szolgáltatásait, meghatározni a bűntetteket és vétségeket, kimondani magánjogi jogszabályokat, megállapítani a bíróságok szervezetét és eljárását, stb., és általában törvény kell korábbi törvény módosításához. Az 1790:XII. t.c. világosan kijelenti, hogy „a törvények alkotásának, eltörlésének és magyarázásának hatalma a törvényesen megkoronázott fejedelmet és az országgyűlésre törvényesen egybegyűlt országos karokat és rendeket közösen illeti, s rajtuk kívül nem gyakorolható“.

Viszont a minisztérium rendeletalkotó jogköre általában kiterjed minden olyan ügyre, (1) amelyet a törvény nem szabályozott, (2) a törvényhozás magának fenn nem tartott, vagy (3) amelynek szabályozását törvény nem utalja az országgyűlés egyik házának vagy valamely önkormányzati testületnek (törvényhatóság, község) jogkörébe. E korlátok között a magyar minisztérium állandóan és minden külön törvényi felhatalmazás nélkül jogosult rendeletet alkotni; ez a minisztérium rendes vagy normális rendeletalkotó jogköre.

E jogkörön túlmenőleg a minisztérium csak külön törvényi felhatalmazás alapján bocsáthat ki rendeletet. Ilyenkor a minisztérium már átruházott hatáskörben jár el, az ilyen jogalkotó hatalma tehát kivételes, rendkívüli természetű.

Már a világháború előtt igen gyakran engedte át a törvényhozás egyes életviszonyok szabályozását a minisztériumnak. Ezek a külön felhatalmazás alapján kiadott rendeletek azonban általában nem lehettek ellentétben a törvénnyel. A felhatalmazás minősített esetét teszi, amikor a törvényhozás arra is feljogosítja a kormányt, hogy rendeleteiben a törvénytől eltérő, a törvénnyel ellentétes rendelkezést is tehessen.

A háború előtt általában a legritkábban került a sor arra, hogy a törvény korábbi törvényekkel ellentétes jogszabályok rendeleti alkotására is felhatalmazást adjon, hiszen a törvényi módosításinak rendszerint semmi komolyabb akadály nem állta útját. Az utolsó két évtizedben azonban rendkívüli mértékben szükségessé vált a kormány e kivételes jogkörének a bővítése. Egyrészt a világháború, az azt követő forradalmak és a gazdasági válságok az átmeneti jogszabályok olyan új tömegét tették szükségessé, és a jogszabályok alkotásának olyan lázas ütemét diktálták, hogy a törvényhozás e munkával nem tudott volna megbirkózni, másrészt a törvényhozás működését a háború, a forradalmak, sőt sokhelyt diktatórikus törekvések erősen bénították. Ha a jogalkotásban az országgyűlés és kormány mai viszonyát a háború előtti helyzettel összehasonlítjuk, kétségtelenül meg lehet állapítani a kormányok javára való erős hatalmi eltolódást.

Amíg számos állam alkotmánya a nehézségek elkerülésére általános szükségrendeleti jogot biztosított, a diktatórikus berendezésű államok pedig a törvényhozás tartalmát egyenesen a kormányra ruházták át, a magyar állam törvényhozása esetenként adott különleges felhatalmazást a kormánynak törvénnyel ellentétes rendeletek kibocsátására. Ilyen szélesebb körű kivételes felhatalmazások: a háborús kivételes hatalom (1912:LXIII. tc.), a forradalmak felszámolása (1920:I. tc. 9., 10. §§), a békeszerződés végrehajtása (1922:XVII. tc. 6. §), az ún. szanálás, azaz államháztartás egyensúlyának helyreállítása (1924:IV. tc.), a gazdasági- és hitelélet rendjének biztosítása (1931. XXVI. tc.), és legújabban a Felvidék ügyeinek rendezése. Mind e kivételes felhatalmazásoknak közös jellemvonása, hogy csak meghatározott ügycsoportra vonatkoznak, időbelileg korlátozottak, és az országgyűlés ellenőrzését biztosítják. Azaz a törvényhozásunk általánosságban és állandó tartammal nem mondott le a jogalkotás legfőbb hatalmáról, hanem csak az elkerülhetetlen esetekre korlátozva, átmenetileg és ellenőrzésének fenntartása mellett adott a kormánynak a törvényektől eltérésre is kiterjedő jogalkotó hatalmat; törvényhozásunk mindig fenntartotta azt az elvet, hogy a rendkívüli idők lezárásával a kormány jogalkotó hatalmának vissza kell szorulnia a törvények keretei közé.

Ha a kormány állandó jelleggel és korlátozás nélkül lenne feljogosítva jogszabályok alkotására, ez a törvényhozó hatalom teljes feleslegessé válását, és minden hatalomnak egy kézben való összehalmozását, azaz diktatúrát jelentene. Ha a nemzeti akarat szabad nyilvánulását hosszabb időre lehetetlenné tesszük, a kormányzat könnyen elveszti a nemzeti közvéleménnyel való kapcsolatot, ezzel hitelét és tekintélyét. A kormányzat parlament nélkül könnyen juthat szélsőséges csoportok kezébe, amelyek azt önző céljaik szolgálatába állíthatják.

Az kétségtelen, hogy a parlamentarizmusnak vannak hátrányai és betegségei is, azonban a hátrányokat lehet ellensúlyozni, a betegségeket orvosolni. Imrédy miniszterelnök programjában meg is jelölte az orvoslás egyik eszközeként a szigorú összeférhetetlenségi szabályok alkotását. Ha az országgyűlés a nemzet igazi, szabad képviselete, s ha tükörként mutatja a nemzeti lélek forrongásait és erőfeszítéseit, nem akadálya lesz a cselekvésnek, de erőt ad a kormányzatnak. Ezt az erőt nem nélkülözhetjük, nem vihetjük válságba alkotmányos életünket éppen most, mikor a felszabaduló magyar testvérek részesei akarnak lenni a magyar szabadságnak. Nem zárhatjuk ki a nemzet sorsának intézéséből azokat, akik idegen parlamentben olyan méltó módon emeltek szót a magyarság érdekeiért.

A végrehajtó hatalom teljes túlsúlyba jutása éppen olyan csíny az államhatalmak egyensúlya és a társadalmi erők összhangzatos működése, tehát az alkotmány ellen, mint a forradalom vagy osztályuralom. Mindegyik lehet megbocsátható és szükséges átmenetileg, rendkívüli erőfeszítések idején, de egyik sem lehet az államügyek harmonikus intézésének állandó megnyugvást jelentő módja. A felülről jövő forradalom épp annyira kifogásolható, mint az alulról jövő. Nálunk egyik forradalomra sincs szükség. A nemzet e nagy napokban egységesen áll a kormánya mögött, s a nemzet érdekében megnyugvással várja annak határozott, nemzetépítő cselekedeteit és javaslatait.

Soha magasztosabb feladat kormányra nem hárult, mint amilyen a magyar kormánynak jut az elkövetkező időkben. E feladat teljesítéséhez nemcsak a nemzet minden anyagi erejét vegye igénybe, de fel kell használni a társadalom minden rétegének szellemi és erkölcsi erejét is, hogy ezeket az erőket a gigantikus feladatok teljesítésére, alkotó munkára egyesíthesse. A nemzet érdeke, s alkotmányos múltja erre kötelez.

*

In Nemzeti Újság, 20. évf., 258. szám (1938. november 13.), 17-18.

Szólj hozzá te is!

Név:
E-mail cím:
	Amennyiben megadod az email-címedet, az elérhető lesz az oldalon a hozzászólásodnál.
Hozzászólás:
Azért, hogy ellenőrízhessük a hozzászólások valódiságát, kérjük írd be az alábbi képen látható szót. Ha nem tudod elolvasni, a frissítés ikonra kattintva kérhetsz másik képet. Írd be a fenti szót:

Súgó Még nincs hozzászólás.