Mennél magasabb fokára emelkednek a kultúrának az egyes emberek, s az emberek millióit magában foglaló államok - annál több és annál többféle célt tűznek ki maguk elé - s az a tevékenységük, amelyet céljaik megvalósítása érdekében fejtenek ki, vagyis életük cselekvő része - az államnál, a közigazgatás annál gazdagabb, színesebb és változatosabb, s méreteiben annál nagyobb arányú lesz. De mivel az emberi művelődés - különösen a természettudományok és a technika terén - a XVIII. század közepe óta többet haladt, mint azelőtt évezredeken át -, az állam életének konkrét cselekvésekből összetett része, az állami közigazgatás is, különösen a legutóbbi két évszázad alatt gyarapodott nagyobb arányokban - s ezt a XVIII. század közepe óta tartó gyorsabb ütemű fejlődést a legutóbbi évtizedekben már egy szédületesen nagyarányú - szinte azt mondhatnám, forradalmi átalakulás váltotta fel. 

Ha ezen beláthatatlan hosszú idő óta - nálunk például a keresztény magyar királyság megalakulása óta - tartó fejlődésre visszatekintünk, akkor meg kell állapítanom, hogy az államok, s ezek sorában a magyar állam is eredetileg és nagyon hosszú időn át túlnyomóan csak a feltétlenül szükséges állami célok megvalósítására törekedtek, vagyis a közigazgatásnak csak azon ágait építették ki, amelyek nélkül önálló, szuverén államok keletkezését és fennmaradását elképzelni sem lehet.

Hogy melyek a közigazgatásnak ezen feltétlenül megkövetelt ágai, kitűnik a következőkből.

Az államok nem egymástól elszigetelten, hanem mint egy államokból álló nagy nemzetközi társadalom tagjai élnek. Kénytelenek tehát egymással érintkezni:  - mert csak így juttathatják kifejezésre nemzetközileg is elismert önálló állam voltukat -, csak így tudják képviselni és védelmezni kifelé más államokkal szemben a maguk és alattvalóik érdekeit; csak így képesek más államokhoz címzett egyoldalú akaratkijelentéseket tenni, avagy velük megállapodásokat kötni; csak így képesek a nemzetközi életben nagyfontosságú nemzeti érdekeket szolgálni, s nagy nemzetközi törekvéseket megvalósítani: a nemzetközi életben cselekedni.

Mennél magasabb fokára emelkednek az államok a műveltségnek - ez a cselekvő nemzetközi élet, annál gazdagabb és tartalmasabb lesz. De viszont nem lehet elképzelni a műveltség oly alacsony fokán álló államokat, amelyek ezt a cselekvő nemzetközi életet, - bármily kezdetleges alakban is, de nélkülözhetnék; a legkezdetlegesebb államoknak is kell tehát, hogy legyen külügyi igazgatásuk.

S ugyanúgy van a közigazgatás több más ágával is.

Nincs a műveltségnek oly alacsony fokán álló állam, amelyben az egyes embereket, a társadalmat, az államot és ennek vezető embereit s mindezeknek szellemi és gazdasági alkotásait, erkölcsi javait, veszélyek ne fenyegetnék - nem képzelhető el olyan kezdetleges állam, amelyben az emberek közt érdekellentétek, összeütközések, jogviták ne támadhatnának; - se nem volt és soha nem is lesz olyan állam, amelynek ne kellene tartania egyesek, vagy tömegek erőszakos fellépésétől, lázongásától, ne kellene tartania forradalmaktól, bel- vagy külháborúktól. Épp ezért lehetetlen elképzelni olyan államot, amely a veszélyekkel szemben rendészet útján ne védekeznék; - a bíráskodás személyi és dologi feltételeit igazságügyi közigazgatás útján elő ne teremtené; - s az akaratával szembeszegülő egyes emberek, tömegek, vagy idegen államok ellenállásának megtörése érdekében karhatalomról és fegyveres erőről hadügyi közigazgatás alakjában ne gondoskodnék. De mivel az állam a külügyi igazgatás, a rendészet, s az igazságügyi és a hadügyi közigazgatás terén anyagi eszközök nélkül céljait el nem érheti, minden államnak szüksége van abból a célból, hogy személyi és dologi kiadásait fedezhesse és beruházásokat eszközölhessen, - akármilyen kezdetleges alakban, ha másképp nem, akkor naturáliák alakjában - bevételekre; - szüksége van arra, hogy bevételeit beszedjék, s az állam kiadásainak fedezésére fordítsák; vagyis szüksége van arra a tevékenységre, amit nálunk az Árpádok korában uradalmi gazdálkodásnak, mai modern műszóval pénzügyi közigazgatásnak nevezünk.

Amely államnál ezen öt közigazgatási ág közül egyik vagy másik teljesen önállóan kifejlődve nincs, ott - mint például nálunk az Ausztriával való kapcsolat ideje alatt -, a külügyi és hadügyi közigazgatás teljes önállósága, az önálló külügy s az önálló nemzeti hadsereg lesz a nemzeti törekvések legfőbb tárgya, s ezekért mint legfőbb nemzeti ideálokért küzd országgyűléseink ellenzéke nemzedékeken át. Amely államokban a közigazgatás ezen öt ága közül valamelyikbe egy külföldi állam szervei illetéktelenül beavatkoznak - amint például az Ausztriával való kapcsolatunk ideje alatt a rendi világban a bécsi udvari rendőrminisztérium irányította a Magyarországra vonatkozó politikai magasrendészetet, - ott az ilyen beavatkozás váltja ki a legnagyobb felháborodást és gyűlöletet. S a külügyi és hadügyi önállóságra vonatkozó nemzeti törekvések, s a rendi világ magyarságának a politikai rendészet ellen érzett kiirthatatlan ellenszenve mind abból a meggyőződésből származtak, hogy kifelé más államokkal szemben teljesen független, befelé a saját polgáraival szemben pedig legfőbb földi hatalom csak az az állam lehet, amely a közigazgatás ezen öt ágában, ti. a külügy, a rendészet, az igazságügy, a hadügy és a pénzügy terén szuverén. Minthogy az állam hatalom nélkül nem állam, minthogy az államnak hatalmi állam volta, s a közigazgatás ezen öt ága között a legszorosabb összefüggés van, ezért nevezzük a közigazgatásnak ezt az öt nélkülözhetetlen ágát a hatalmi állam közigazgatásának.

A magyar állam - éppúgy, mint Európa valamennyi többi állama - eredetileg és hosszú évszázadokon át elsősorban és legfőképpen mint hatalmi állam szerepelt. A magyar államnak tehát a Habsburg-korszak előtt volt teljesen önálló, azóta azonban kisebb-nagyobb mértékben közös külügyi és hadügyi közigazgatása; - volt rendészete -; s volt igazságügyi és pénzügyi közigazgatása. De csak töredékesen volt, s a magyar állam életében így is csak másodlagos szerepet játszott az az állami tevékenység, amelyet ma kulturális közigazgatásnak szoktak nevezni.

A kulturális közigazgatásnak ezt a szinte teljes hiányát arra az együttműködésre kell visszavezetnünk, amely a közcélok megvalósításánál a magyar állam és a római katolikus egyház között fennállott, s amely együttműködés a magyar királyság első századaiban sokkal nagyobb arányú volt, mint jelenleg. Az a legmagasabb rendű kultúra ugyanis, amely a keresztény szellemtől áthatott vallásos és erkölcsös életből, a tudományos munkásságból s a művészi alkotások létrehozatalából áll - a magyar királyság első századaiban - Bizánctól eltekintve - Európa minden államában és nálunk is a római katolikus egyház irányítása, vezetése és támogatása mellett, az egyetemes egyház szellemétől áthatva jött létre; - a kultúra alsóbbrendű megnyilvánulásai terén ti. a testi és a gazdasági  jólét fokozása, vagyis a közegészségügy s a gazdasági közigazgatás terén is az alapvető, úttörő munkásságot az egyház s az ő szerzetes rendjei végezték; s következésképp az ún. kulturális közigazgatás teendőit eredetileg nem az állam, hanem Európa minden államában is nálunk is ugyanazon egységes szellemben a római katolikus egyház látta el. Ennek az egyetemes nyugati egyházi kultúrának az egységét először a reneszánsz, azután a reformáció s az ellenreformáció bontotta meg. [1]

Az, hogy a nyugati egyház államainak vezető társadalmi rétegei az ókori klasszikus műveltséggel megismerkedtek, nemcsak a művészetek terén, hanem a tudományok legkülönbözőbb ágai, s ezek sorában az államtudományok terén is éreztette a hatását;  sőt - amint  látni fogjuk - közrehatott abban is, hogy a nyugati egyházhoz tartozó államok a szó modern értelmében vett szuverén államokká alakuljanak át. Az újjászületés azonban nemcsak egy letűnt világ szellemének a megismerésében nyilvánult meg, hanem egyes előrehaladottabb államokban a nemzeti szellem ébredezését, a nemzeti kultúra kialakulásának megindulását is jelentette.

Épp ezért az államtudományok, valamint az államok reneszánszát s a szuverén nemzeti államok kialakulását is a reneszánsz szempontjából az európai államok legnagyobb részében három okra vezethetjük vissza: ti. egyrészt a görög állambölcselők s ezek sorában elsősorban és legfőképp Arisztotelész munkáira és a római jogra, s másrészt arra a szellemre, amelynek legjellegzetesebb képviselője Machiavelli volt.

Arisztotelész munkáinak kétségtelenül voltak olyan megállapításai, amelyeknek - mint például a rabszolgaságra, a pénzért végzett munkára, a kamat ellenében történt hitelezésre vonatkozó tanításainak - helytelen voltát már a reneszánsz állambölcselői is sejthették. Ezekkel szemben Arisztotelésznek rendkívül sok olyan megfigyelése és megállapítása van, amelyek az emberiség életének egyes korszakában különös nagy jelentőségre tehetnek szert, s ha nem is fogadhatók el teljes egészükben, de megragadják az olvasó képzeletét, összehasonlításra ösztökélnek, s gondolatokat ébresztenek.

Ma például, amikor a német nemzeti szocialista birodalom nem adja meg az állampolgárságot mindenkinek, akinek a liberális demokrata korszak megadta, fokozottan érezzük az aktuális voltát Arisztotelész azon tanításának, hogy bármiféle állam igazi polgárának csak azt lehet tekinteni, aki az államot érdeklő közügyekben véleményét kinyilváníthatja, s a közéletben cselekvőleg vehet részt. S a mi korunk különleges viszonyai következtében fokozottan érezzük a korszerűségét Arisztotelész azon tételének, hogy az államot fenntartó erény gyanánt a lelki derékséget egymagában el nem fogadhatjuk, s ehhez az egyénileg nagyon értékes tulajdonsághoz egy másik, a köz szempontjából fontos tulajdonságnak is hozzá kell járulnia, ti. az állam iránt tanúsított odaadó áldozatkészségnek. S mintha a mai életből kiragadott, sorsdöntően nagy kérdésekre akarnának választ adni, úgy hangzanak Arisztotelésznek példaképpen kiragadott következő vitatható, de gondolatokat ébresztő tanításai.

A politikai erők sorában az egyik legnagyobb jelentőségű erőnek a nevelést kell tekintenünk. Az erkölcsöknek meg kell egyezniük azzal a kormányformával, amelynek uralma alatt élünk, s éppen ezért állami érdek lévén, hogy az ifjúság a kormányformának megfelelő erkölcsöket sajátítson el, a nevelésnek szükségképpen állami nevelésnek kell lennie. Az állam minden polgárát egyforma erkölcsre tartozik nevelni, mert csak az erkölcsök és érzelmek egységével lehet megvalósítani az állam fennmaradásának nélkülözhetetlen feltételét, ti. az állam egységét. A kormányforma által megkövetelt erkölcsök romlása a kormányforma bukását vonja maga után, s következésképp forradalmat idéz elő. Ha tehát a forradalmaknak elejét akarjuk venni, akkor el kell ismernünk, hogy minden politikai rendszer fennmaradásának legbiztosabb alapja, ha nem visszük túlzásba a politikai rendszerünk alapjául szolgáló elveket. S végül nincs az embernek olyan fontos érdeke, amelyet nem kellene alárendelnünk a legfontosabb érdeknek, ti. az állam javának, az állami közérdeknek.   

S ahogy mi egész sorozatát találhatjuk Arisztotelész munkáiban az olyan tételeknek, amelyek a mi korunkban sokkal nagyobb érdeklődést és sokkal több gondolatot váltanak ki, mint más korszakokban, ugyanígy találhattak az ő koruk viszonyainak megfelelő megállapításokat azok is, akik az állam életét a reneszánsz korában tették tanulmányozás tárgyává.

Ezért tekintettek fel a reneszánsz gondolkodói Arisztotelészre úgy, mint az emberi bölcsesség megtestesítőjére, s ezért tették meg az ő munkáit az államról való minden elmélkedésük alapjává. De mivel hosszú időn át képtelenek voltak arra, hogy e nagy szellem tanításaiban elmerüljenek, őt megértsék, s rendszerét tovább fejlesszék, a klasszikus műveltség újjászületése egy ideig csak üres külsőségekben nyilvánult meg, abban ti., hogy [a] reneszánsz állambölcselői átvették a görög állambölcselet egyes műszavait. Ha például nem a Civitas Dei-ről, vagyis Isten országáról, ti. az egyházról, hanem világi alakulatokról, ti. a városról, vagy az államról akarnánk elmélkedni - a görög világ városi államát, a poliszt s az erről írt görög munkákat tartva szem előtt -, a világi közügyekkel való foglalkozás művészetét politikának, a világi államot érdeklő közügyeket politikumoknak, a világi közélet embereit politikusoknak, magát a várost és az államot pedig, s ezeknek alkotmányát politeia helyett latinosan politiának nevezték. A politia-féle műszó értelme azonban a renszánsz állambölcselőinek fogyatékos ismeretei következtében roppant kitágult és határozatlan lett. Mert a reneszánsz állambölcselői ugyanezt a műszót használták akkor is, midőn a város vagy az állam nem egyházi, hanem világi vonatkozású céljainak összességéről s megvalósításuk érdekében kifejtett bármiféle tevékenységről akartak beszélni. A reneszánsz állambölcselőinek szemében tehát - bármiféle közcél megvalósításáról lett légyen szó - a megvalósítás érdekében szükséges jogalkotás, kormányzás és közigazgatás egyaránt politia volt, s az utóbbin belül ugyancsak a politia-féle műszóval jelölték meg a külügyi, hadügyi és pénzügyi közigazgatást, éppen úgy, mint az igazságszolgáltatást és a rendészetet. [2] Sőt politiának nevezték azt az eredményt is, amit a város, illetve az állam az ő tevékenységével el akart érni, ti. a város, illetve az állam békéjét, nyugalmát, biztonságát, jólétét vagy, amint mondani szokták: a város és az állam jó rendjét is.

Minthogy ezt a jó rendet egy egész állam területén csak olyan erős központi hatalom tudta előteremteni, mint amilyen nálunk éreztette a hatását az Árpádok korában, [3] természetes, hogy a hűbériség által szétmart országokban a jó rend, a politia eleinte csak a városokban tudott kialakulni: s ekkor vették át az állambölcselet művelőitől a gyakorlati élet emberei is a politia-féle műszót, s a francia 1399-iki, 1410-iki és 1415-iki ordonance-ok már a politia szót franciásan ejtve ki, a police tárgyában rendelkeztek. Több, mint száz esztendőnek kellett eltelnie, míg 1530-ban Németországban is bocsátottak ki birodalmi rendeleteket abból a célból, hogy a városokon kívül a vidéken is rendet teremtsenek, s ezt a jó rendet a német államférfiak - a francia police szót elnémesítve - Polizei-nek nevezték. Ez a rendkívül tág jelentésű és bizonytalan elnevezés akkor vált határozottabbá, amikor gyakorlati okok elkerülhetetlenné tették a különböző természetű állami tevékenységeknek egymástól való elhatárolását. [...]

Más természetű s ugyancsak gyakorlati okok követelték a többi európai államokban is a hatáskörök elválasztását. De míg nálunk a hadügyi és külügyi közigazgatás vált el a közigazgatás egyéb ágaitól, s ezen egyéb ágakat egy összefoglaló műszóval publica administratio-nak nevezték, addig Európa többi államaiban a politia köréből lassanként és fokozatosan kiküszöbölték, s más és más szervek hatáskörébe utalták a külügyi, a hadügyi és a pénzügyi közigazgatást és az igazságszolgáltatást; s az állami tevékenységeknek azt a részét, ami ezek után fennmaradt, vagyis az ún. belügyi közigazgatást hagyták meg a rá vonatkozó törvényhozással és kormányzással egyetemben - nem ahogy nálunk I. Ferdinánd oklevele mondotta, a publica administratio - hanem Franciaországban a Police, Németországban a Polizei szerveinek a kezében. [4]

De mindez az elnevezés csak külsőség volt. Azt, hogy a politiának nevezett állami tevékenységben milyen szellem uralkodjék, a reneszánsz fejedelmei nem másoktól, mint a klasszikus görög vagy római állambölcselőktől vették át: ez a szellem az ő saját alkotásuk, ti. a reneszánsz szelleme volt. A reneszánsz szellemétől áthatott államok s a reneszánsz fejedelmek leghűbb leírását, valóságos természetrajzát Machiavellinek "A fejedelem" című munkájában találhatjuk fel. De bár Machiavelli adta a fejedelmeknek azt a tanácsot, hogy a hatalom megszerzése, megtartása és növelése érdekében az adott szó megszegésétől a tömeggyilkosságig minden eszközt felhasználjanak, ami célhoz vezet - a machiavellizmus az ő tanácsaitól függetlenül terjedt el, s a való élet machiavellizmusának mesterei a korlátlan hatalomra törekvő uralkodók és az ő tanácsosaik voltak. Bennünket a machiavellizmusnak csak a jogi vonatkozási részei érdekelnek, vagyis az, hogy miképpen lehetett jogokat elkobozni úgy, hogy a nyilvánvaló jogtalanság is jogosnak tűnjék fel? Az erre alkalmas jogi fogásokat egy, bennünket magyarokat nagyon közelről érdeklő munka tárja elénk, ti. Tetzner Frigyesnek: "A rendi királyság államjogának technikája és szelleme" című tanulmánya. [...]

Lássuk, miben nyilvánult meg az abszolút uralkodók machiavellizmusa a magyar karokkal és rendekkel szemben? Tetzner szerint a rendi államok alkotmányjogának legfontosabb alapelve gyanánt a Regilitätslehre, a királyiság tana szerepelt. Ez a tan három rendkívül fontos joggal ruházta fel az uralkodót. Az egyik jog a rendi előjogokra és kiváltságokra vonatkozott, s azt jelentette, hogy a recipiált római jog és a kánonjog szerint a király jogosítva van a rendi előjogok és kiváltságok megerősítését megtagadni, ha a felmutatott kiváltságok közérdekbe, az isteni, illetve a természetjogba ütköznek, ha álutakon eszközöltettek ki, vagy ha harmadik személyeknek s ezek sorában magának az uralkodónak jogait sértik. A másik jog a szintén privilégiumoknak tekintendő szokásokra vonatkozott, s azt jelentette, hogy a király a recipiált római jog és a kánonjog szerint jogosult volt megtagadni azon szokások megerősítését, amelyeknek rációja megszűnt, vagy amelyek nem régiek és nem jók. A harmadik jog az ún. Verwirkungstheroie-n épült fel. S eszerint valahányszor a király és a rendek közt véres összeütközés támadt, az ország annak a zsákmányává lett, aki a másik felett győzelmet aratott. Ha tehát az uralkodó győzött, akkor jogában állt az uralkodónak "a győztes jogán" a rendek összes kiváltságait, s ezzel az egész rendi alkotmányt elkobozni, s a korona tagjainak amputációja révén korlátlan egyeduralkodóvá lenni. De akár volt véres összeütközés a király és a kiváltságos karok és rendek között, akár nem, s az utóbbi esetben akár megerősítette a király a privilégiumokat és az ősi szokásokat, akár nem, az eredmény Tetzner szerint mindig ugyanaz volt. Mert a privilégiumoknak és szokásoknak, illetve ezek összességének a rendi alkotmánynak megerősítése, az ezen célból kiállított okiratok, valamint az ugyanezen célból letett eskük az uralkodót éppúgy nem kötelezték, mint ahogy a már megalkotott törvények sem kötelezik újabb törvények alkotásakor a mai modern törvényhozó hatalmakat. A rendi állam uralkodója tehát ünnepélyes ígéretei és esküi ellenére is ugyanazon jogokat gyakorolhatta, ha de lege ferenda járt el, mint a mai szuverén törvényhozások. Kétség esetén hitelesen magyarázhatta a rendi alkotmány szabályait, s ez a magyarázat Tetzner szerint irányadó volt akkor is, ha a magyarázott szöveggel egyenes ellentétben állott; - s a rendi uralkodó nemcsak trónváltozáskor, hanem bármikor magyarázhatta és revideálhatta a rendi alkotmányt, valahányszor ez újabb megerősítésre szorult. S mindezt a rendek hozzájárulása nélkül, egymagában tehette meg, mert a rendi törvényhozásnak csak egy tényezője volt, ti. az uralkodó.

Tetzner szerint a királyiság tana a magyar rendi államra is kiterjedt; a magyar rendi uralkodó is azt tehette tehát a rendek előjogaival s ezek összességével, a rendi alkotmánnyal, amit jónak látott; a magyar rendi állam uralkodója is abszolút uralkodó volt.

[...] a rendi világ magyar uralkodói a reneszánsz és a reformáció hatása alatt szuverénekké lettek ugyan, de machiavellista módszerek alkalmazásával sem voltak képesek a legszívósabb rendi alkotmányt, ti. a magyart megsemmisíteni.

*

A reformáció elsősorban és legfőképpen a vallásos és erkölcsös élet terén a szellem birodalmában tett szert világtörténelmi jelentőségre. A reformáció azonban, s ennek ellenhatása, az ellenreformáció nemcsak szellemi, hanem gazdasági és közjogi téren is korszakalkotó változásokat idéztek elő. A középkori egyház részint királyi adományok, részint a gondjaira bízott alapítványok révén roppant nagy földbirtok tulajdonát szerezte meg; Angliában például a földbirtok területének egyharmad része a római katolikus egyházé volt. Minthogy az egyház vagyona egyházi célokat szolgált, a protestáns uralkodóknak a római katolikus egyháztól való elszakadása szükségképpen kihatott az egyházi vagyon sorsára is. [...] az a fejedelmi hatalom, amely a római katolikus egyház világuralma idején korlátok közé volt szorítva, a reformáció következtében régi korlátozásaitól megszabadult, s először a hit kérdésében, aztán az egyházi vagyont illető gazdasági kérdésekben vált korlátlan hatalommá, mégpedig nemcsak a protestáns fejedelmek kezében, hanem azok kezében is, akik az egyes államokban az ellenreformációt megindították és győzelemre juttatták. S a dolog természetéből következett, hogy azok, akik a hit és vagyon kérdésében korlátlan hatalomra tettek szert, más kérdések megoldásánál sem tűrtek korlátozást; a reformáció és az ellenreformáció tehát éppúgy hozzájárultak egy páratlanul nagyszabású közjogi forradalom előidézéséhez, mint a reneszánsz. Sőt mivel a katolikus és protestáns kisebbségek Európa-szerte mindenütt a vallás szabadságáért küzdöttek, a reformáció és az ellenreformáció jelentősége még nagyobb volt, mert nemcsak lángelméik voltak, hanem hőseik és mártírjaik is.

A reformáció és az ellenreformáció azonban éppúgy a köznép lenézett nyelvén vívták meg szellemi küzdelmeik egy tekintélyes részét, s ezek révén ők is éppúgy hozzájárultak a régi latin nyelvű kultúra egységének megbontásához, mint a reneszánsz.

Együttes hatásuk alatt tehát Európa minden egyes államában az illető állam népét jellemző, s az ő sajátos lelki világát visszatükröző vallásos és erkölcsös élet, tudományos és szépirodalom, építészet, szobrászat, festészet és zene alakult ki. Aszerint, hogy a természettudományok haladását mily mértékben tudták kihasználni, nagy és jellemző különbségek támadtak az államok között a közegészség terén. S a természeti kincsekben való szegénység vagy gazdagság arányában, s a szorgalomnak és rátermettségnek megfelelően minden egyes államban más és más színvonalon álló földművelés, állattenyésztés, bányászat, ipar, kereskedelem és forgalom jött létre. A szellemi, egészségügyi és gazdasági kultúra minden népnél más és más múltra tekinthetett vissza, s minden népnél más és más, de jellemző törekvéseket idézett elő. Vagyis Európa minden egyes államában egy-egy olyan külön kultúra alakult ki, amely az államok népeit a szó nemesebb értelmében vett nemzetekké, államaikat pedig szuverén nemzeti államokká alakította át; s szükségképpen rávezette az államokat arra, hogy saját nemzeti kultúrájuk fejlesztése érdekében a kulturális közigazgatás teendőit legalábbis részben ők maguk lássák el.

Ez az átalakulás azonban évszázadokon át tartó küzdelmek alakjában ment végbe, s részint vallásháborúkra, részint egyéb hódító vagy védekező háborúkra vezetett. S minthogy az a zsoldos hadsereg, illetve később az az állandó katonaság, amelyet a haditechnikában beállott változás következtében az uralkodók tartani kénytelenek voltak, rengeteg pénzbe került, a pénz előteremtésénél pedig a kiváltságos rendek sok nehézséget okoztak az uralkodóknak - a külháborúkkal egyidejűleg kezdetét vette egy, az államok határain belül végbemenő belső küzdelem. Ez a belső küzdelem Európa legtöbb államában a rendi alkotmány és önkormányzat összeomlására vezetett; az uralkodók abszolút uralkodókká lettek; s az önkormányzat szerveinek helyébe egy-egy feltétlenül engedelmes gépezet, a bürokrácia lépett. De bármennyire könnyebb lett az uralkodók helyzete azzal, hogy az adók előteremtésénél a rendi alkotmányok bukása következtében korlátlan hatalommal járhattak el, a nép adózó képességének is megvoltak a maga természetes határai. Mikor az a veszély fenyegetett, hogy az adóprés felmondja a szolgálatot, s a háborús kiadásokat újabb jövedelmi forrásokból sem lehetett fedezni, akkor született meg az a merkantilista irányzat, amely a nép gazdasági jólétét igyekezett emelni azért, hogy emelje a nép adózó képességét. Gazdasági jólét azonban elképzelhetetlen, ha nincs béke, nyugalom, jogbiztonság, vagyis ha nincs meg a gazdasági felvirágzásnak legelemibb feltétele: a rend. Ezt az igazságot legelőször abban az államban ismerték fel, amelyben legelőször és a legnagyobb arányokban törték le a rendi partikularizmust, ti. Franciaországban. A francia uralkodók érdeme, hogy Franciaország mint egységes állam, épp oly vezető szerepet töltött be a közigazgatás megszervezése körül, mint ahogy a tudomány, irodalom és művészet is a franciát tette meg a felvilágosodás korának vezető nemzetévé.

Ami a közigazgatásra gyakorolt francia hatást illeti, a jóléti és biztonsági rendészetről, vagyis a politiáról szóló legelső munka 1705-ben jelent meg Franciaországban. S a jövendő porosz nagyhatalom egyik megalapozója, I. Frigyes Vilmos ennek a munkának a hatása alatt választotta el a hadügyet és a gazdasági ügyeket a szorosabb értelemben vett politiától, vagyis a rendészettől; utódja francia hatás alatt francia hatás alatt választotta el 1742-ben a bizottsági rendészetet a jóléti rendészettől; s ugyancsak francia hatás alatt szervezték meg Poroszország területén a politikai, vagyis az ún. magas rendészetet. 

A francia politika szelleme [...] az osztrák örökös tartományokban, s a velük való kapcsolat révén Magyarországon is éreztette a hatását. A bécsi udvari kormányszékek már 1730 óta francia hatás alatt szervezik át a közigazgatást. Az 1741. évi új Polizei-Ordnung kibocsátásakor pedig az indokolás kifejezetten Franciaország és Anglia példájára hivatkozik. [...] Az [...] újjászervezett osztrák politiának köszönhetjük, hogy a bécsi udvar gazdasági vonatkozásban a francia és angol politikának különösen két alapelvét alkalmazta Magyarországon. Az egyik alapelv szerint legelőnyösebb a külkereskedelem a politikailag függő viszonyban lévő országokkal, ti. a gyarmatokkal. A másik alapelv szerint a külkereskedelem terén elért túlsúly a politikai függést is erősbíti. Ezen alapelvek alkalmazásával tette a bécsi udvar Magyarországot az osztrák örökös tartományok gyarmatává. A francia hatás azonban a biztonsági rendészetre is kiterjedt, mert [...] a politikai, vagyis az ún. magas rendészetet Magyarországra vonatkozólag II. Lipót idejében francia hatás alatt szervezték meg.

* 

A politia művelői az uralkodóknak azon jogait, amelyek a jóléti és a biztonsági rendészetre vonatkoztak - egy egységes felségjoggá, ti. a politia felségjogává foglalták össze. Lényegét e e felségjognak azzal jellemezhetjük, hogy az uralkodóknak a politia felségjoga alapján jogukban, sőt kötelességükben állott alattvalóik jólétét - mégpedig nemcsak gazdasági, hanem testi és lelki jólétét is - a lehető legmagasabb színvonalra emelni, s ebből a célból a jólét legelemibb feltételéről, a rendről is gondoskodni. Ebbéli felségjoguk gyakorlásában őket alattvalóik nem akadályozhatták; amint Mayer Ottó oly találóan mondja - csakis Isten és a saját lelkiismeretük előtti felelősség, a célszerűnek és lehetségesnek józan mérlegelése, s a hagyományokhoz való ragaszkodás korlátozhatta. Ezek azonban mind csak tényleges, és nem jogi korlátok voltak. [5]

Az uralkodók ezen jogilag korlátlan hatalom birtokában, nemzetenként kisebb vagy nagyobb eltérésekkel, de lényegileg ugyanazon szellemben iparkodtak alattvalóik gazdasági jólétét emelni. Nevezetesen az államaikon belül kialakult kisebb gazdasági egységeket egyetlenegy nagy egésszé foglalták össze azzal, hogy a tartományok, s különösen a városok gazdasági öntörvényhozását elkobozták, s a gazdasági élet szabályozását teljes egészében a maguk számára foglalták le. Mint a gazdasági élet abszolút hatalmú legfőbb irányítói eltörölték a belső vámokat; kiépítették az utak, csatornák és kikötők hálózatát; s a XVIII. század folyamán meghonosították azt az ún. koncessziós rendszert, amely minden nagyobb arányú gazdasági tevékenységet az uralkodó engedélyétől tett függővé, s ezzel lehetővé tette, hogy a gazdasági életet - akárcsak a mai tervgazdálkodás korában - teljes egészében a kormány irányítsa és ellenőrizze.

[...] az abszolút uralkodók megtettek mindent, hogy a népességnek s különösen a szakmunkásoknak számát gyarapítsák. Akárcsak ma, súlyos adókkal rótták meg az agglegényeket, adókedvezményekben, családi pótlékokban részesítették a sokgyermekes családapákat; emelték a közegészség színvonalát; eltiltották a kivándorlást; előmozdították a tanult ipari munkások betelepítését; monopóliumokat, kiváltságokat és adókedvezményeket adtak abból a célból, hogy új iparágakat honosítsanak meg, s a meglévőket fejlesszék; a belföldi ipar érdekében eltiltották a nyersanyagok kivitelét, de egyébként minden eszközzel előmozdították a külkereskedelmet; s mindezt azért tették, hogy emeljék nemzeteiknek pénzből álló gazdagságát, szaporítsák a kincstár bevételeit, fejlesszék a hadsereget, s ezzel növeljék az abszolút uralkodók hatalmát.

Az abszolút uralkodók [...] mindent megtettek, hogy alattvalóikat vallásos és erkölcsös életre, s a fennálló jogrend tiszteletben tartására kényszerítsék. Eltiltották, hogy alattvalóik a vallást és a jó erkölcsöket vagy pedig az abszolút uralkodó tekintélyét és hatalmát veszélyeztető könyveket és iratokat olvassanak, s ugyanilyen levelezésbe bocsátkozzanak; elrendelték, hogy minden nemzetgazdaságilag káros fényűzéstől tartózkodva, egész életüket s még ruházkodásukat is úgy rendezzék be, amint ezt az abszolút uralkodók kincstáruk és hatalmuk gyarapítása érdekében jónak és szükségesnek látják. Meghonosították tehát a cenzúrát; rendőri felügyelet alá helyzeték az egész társadalmat, s rendőrségük - ha az állam érdekei úgy kívánták - tetszése és legjobb belátása szerint korlátozhatta az egyéni szabadságot, s az egyes embernek legbensőbb egyéni és családi életébe is beavatkozhatott. Minthogy az alattvalók a rendészet beavatkozásain keresztül érezték a legerősebben és legfájdalmasabban azt, hogy az állam hatalom, az atyáskodó abszolutizmusnak a rendészet felségjogát kiaknázó államait nevezték rendőrállamoknak. [6]  

Európa egynéhány államában azonban az abszolutizmus csak átmeneti sikereket tudott elérni, s az elnyomatásnak hosszabb vagy rövidebb ideig tartó korszakai után Angliában a nemzet harcolt ki egy, a rendi alkotmányoknál lényegesen különböző új alkotmányt, amely mintája lett a XIX. század modern alkotmányának. Németalföldön és Magyarországon pedig a karok és rendek harcolták ki, hogy előjogaik s kiváltságaik s ezeknek összessége, a rendi alkotmány továbbra is fennmaradhatott: Németalföldön a XVIII. század végéig, Magyarországon 1848-ig. 

*

[1] V. ö. Eduard Eichmann: Lehrbuch des Kirchenrechts auf Grunde des Corpus Iuris Canonici. I. kötet, 4. oldal.

[2] V. ö. Anschütz: Handwörterbuch der Kommunalwissenschaften, III. kötet, 455-466. oldal.  - Handwörterbuch der Rechtswissenschaften. Stier - Somló: Polizei.

[3] Ld. Ereky István: A magyar helyhatósági önkormányzat. II. kiadás. I. kötet., 245-276. oldal.

[4] Franciaországban az administration-féle műszót a nagy forradalom előtt nem ismerték. - "Le nom lui - meme faisait défaut"; mert ami police-nake neveztek - az a külügyi, a hadügyi, a pénzügyi és az igazságügyi közigazgatást nem ölelte fel. Ld.: Th. Ducroqu: Cours le droit administratif, I. kötet, VIII. oldal. - Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. 73. oldal.

[5] O. Mayer: Deutsches Vertwaltungsrecht. III. kiadás, II. kötet, 39. oldal.

[6] V. ö. Georg Jahn: Merkantilismus. Handwörterbuch des Staatswissenschaften.

*

Ereky István: A modern magyar közigazgatás kialakulása. Duntántúl Pécsi Egyetemi Könyvkiadó és Nyomda Rt., Pécs, 1942.

Szólj hozzá te is!

Név:
E-mail cím:
	Amennyiben megadod az email-címedet, az elérhető lesz az oldalon a hozzászólásodnál.
Hozzászólás:
Azért, hogy ellenőrízhessük a hozzászólások valódiságát, kérjük írd be az alábbi képen látható szót. Ha nem tudod elolvasni, a frissítés ikonra kattintva kérhetsz másik képet. Írd be a fenti szót:

Súgó Még nincs hozzászólás.